4 maggio 2012
In
appello, per
la riforma della sentenza
n. 784 dell'11 febbraio 2004 della sezione 1 del Tribunale
Amministrativo Regionale della Lombardia, località Milano,
il Consiglio di Stato, sezione 5, nella sentenza
n. 6999 del 25 ottobre – 30 dicembre 2011 ha stabilito che
è legittimo subordinare alle disponibilità di bilancio
l'entità dei finanziamenti per l'assistenza personale per la
vita indipendente della singola persona con handicap grave.
Il
fatto è che in questa sentenza il Consiglio di Stato si occupa
di una questione essenziale per la vita di molte persone con gravi
disabilità, ma, al tempo stesso, sorvola su alcuni punti, che
invece sembrano fondamentali.
In
via preliminare si osserva che la controversia verteva sul co.
4 dell'art. 4 della legge regionale della Lombardia del 6 dicembre
1999 n. 23, il quale stabilisce che: “Al
fine di agevolare l'integrazione ed il reinserimento sociale e
professionale di portatori di handicap la Regione concede alla
famiglia o al singolo soggetto portatore di handicap, senza alcun
limite di età e compatibilmente con le risorse disponibili,
contributi per l'acquisto di strumenti tecnologicamente avanzati.”
Dal
fatto che la controversia sia partita da questa disposizione di legge
regionale discendono tre conseguenze.
In
primo luogo, e comunque solo per taluni aspetti, la sentenza del
Consiglio di Stato qui in discussione dovrebbe costituire un
precedente soltanto nell'ambito della Regione Lombardia.
In
secondo luogo, nella disposizione appena menzionata si tratta di
ausili tecnici, e non di assistenza personale per la vita
indipendente. E' vero che gli ausili tecnici possono essere
preziosissimi per la vita indipendente delle persone con handicap
grave, e, più o meno, possono essere preziosi a tal fine
quanto l'assistenza personale. Inoltre, per certi versi, si può
dire che, ai fini della vita indipendente, gli ausili tecnici possono
essere simmetrici all'assistenza personale. Cioè a dire che,
spesso, ma tutt'altro che sempre, tanti più ausili si hanno a
disposizione e tanto meno può essere necessaria l'assistenza
personale, e viceversa. Infine, da parte sia del Tar che del
Consiglio di Stato, per la controversia in questione è stato
considerato corretto il riferimento a tale disposizione di legge
regionale, per cui non si può ritenere non valido tale rinvio.
Salvo
precisare che già nella sentenza del Tar era stato chiarito
espressamente che al tempo in cui era stato presentato quel ricorso
non esistevano altre norme di legge regionale lombarde a cui poter
far riferimento per l'assistenza personale per la vita indipendente.
Alla data del ricorso al Tar questo punto è corretto, e può
essere utile anche a capire meglio le difficoltà in cui può
essersi trovata la difesa della parte ricorrente, difficoltà
che possono aver precluso la possibilità di far emergere
alcuni profili giuridici essenziali in tema di assistenza personale
per la vita indipendente.
In
ogni caso non si può insomma omettere di evidenziare che
l'oggetto della sentenza qui in discussione e l' assistenza personale
per la vita indipendente, mentre la norma di legge regionale
impugnata non fa espresso riferimento a questo tipo di prestazioni.
Inoltre, nel comma di legge regionale qui sopra menzionato, è citato espressamente il limite delle “risorse disponibili”. In proposito è da ritenere che non siano affatto manifestamente infondati dubbi di legittimità costituzionale, ma non risulta che sia stata sollevata alcuna questione in tal senso, e questo suscita delle perplessità. Tanto che, da un lato, viene da chiedersi se si ripropongano gli interrogativi, già rilevati in altra nota, circa il ruolo degli avvocati, che le persone disabili riescono ad avere a tutela dei loro diritti. E dall'altro si osserva che comunque poteva non essere semplice impostare la questione di costituzionalità in maniera corretta dato che la controversia riguardava l'assistenza personale, mentre la disposizione di legge regionale qui in oggetto verte sugli ausili tecnici.
Il
punto centrale di questa sentenza è comunque un altro. Il
Consiglio di Stato richiama l'art.
39 comma 2 della legge
5 febbraio 1992, n. 104
(Legge-quadro
per l’assistenza, l’integrazione sociale e i diritti
delle persone handicappate)
e ricorda che tale comma “nel
testo integrato dall’art. 1 della legge 21 maggio 1998, n. 162,
prevede che «Le regioni possono provvedere ............ nei limiti delle proprie
disponibilità di bilancio:...... l –ter)
a disciplinare, allo scopo di garantire il diritto ad una vita
indipendente alle persone con disabilità permanente e grave
limitazione dell’autonomia personale nello svolgimento di una o
più funzioni essenziali della vita, non superabili mediante
ausili tecnici, le modalità di realizzazione di programmi di
aiuto alla persona, gestiti in forma indiretta, anche mediante piani
personalizzati per i soggetti che ne facciano richiesta, con verifica
delle prestazioni erogate e della loro efficacia».”
L'osservazione
critica, che qui si propone, sorge perché, nel riportare
questo fondamentale passaggio normativo, il Consiglio di Stato ha
omesso la dovuta analisi della struttura temporale del testo.
Il
fatto è che, nel comma riportato qui sopra, le parole “nei
limiti delle proprie disponibilità di bilancio”
risalgono al 1992 (quando fu approvata la legge-quadro). Viceversa la
lett. l-ter) sulla vita indipendente è
del 1998 (quando tale alinea fu introdotta dalla legge n. 162). E'
quindi evidente che le parole sulle disponibilità di bilancio
del 1992 devono essere interpretate, ove possibile, in maniera non
incompatibile con il testo del 1998 sulla vita indipendente.
Diventa
allora rilevante osservare che nella lett. l.-ter) del 1998 si
dispone di “garantire” la vita indipendente, tutela questa di un
certo rilievo ed assente dal dettato normativo del 1992. Inoltre, nel
medesimo testo del 1998, si dispone anche del “diritto”
alla vita indipendente, qualificazione
anche questa forte e del tutto assente dal testo del 1992. Più
in particolare, il testo del 1998 dispone di “garantire
il diritto”
alla vita indipendente. Se fosse corretto
prendere il diritto sul serio, si dovrebbe dire che difficilmente
potrebbe esistere una dizione giuridicamente più forte.
Perciò
pare azzardato nascondersi che le parole “nei
limiti delle proprie disponibilità di bilancio”
del 1992, alla luce del “garantire
il diritto ad una vita indipendente”
del 1998, vadano reinterpretate, non nel senso che l'obbiettivo della
vita indipendente renda legittimo l'incremento di qualsiasi deficit
di bilancio, ma neanche nel senso che la concreta possibilità
di esercitare tale diritto possa essere liberamente limitata in base
alle somme di bilancio, che vengono discrezionalmente dedicate al
settore in base a decisioni politiche. Viceversa dette parole sul
bilancio vanno reinterpretate nel senso che è compito
dell'autorità preposte reperire tutte le necessarie risorse
affinché sia possibile in concreto “garantire
il diritto ad una vita indipendente” senza incidere sul deficit di bilancio.
Nella
sentenza in esame però il Consiglio di Stato tace sulla
questione appena menzionata.
Inoltre il Consiglio di
Stato richiama la sentenza
della Corte costituzionale del 4 luglio 2008,
n. 251 per giustificare il fatto che vi debba essere un
bilanciamento fra gli interessi delle persone disabili e altri
interessi della collettività. E qui sorgono due perplessità.
In primo luogo nella
sentenza qui in esame il Consiglio di Stato fa espresso riferimento a
quella parte di detta sentenza della Corte costituzionale che
riguarda in maniera specifica l'accessibilità per i disabili
alle sale cinematografiche. In altre parole il punto della sentenza
della Corte costituzionale a cui fa riferimento il Consiglio di Stato
riguarda gli oneri da porre a carico dei privarti per far sì
che i disabili possano vivere concretamente in condizioni di
eguaglianza con le altre persone. Viceversa, la sentenza del
Consiglio di Stato qui in esame verte sugli oneri da porre a carico
della Repubblica per realizzare in concreto l'eguaglianza delle
persone disabili. E' evidente che le due sentenze, quella della Corte
costituzionale e questa del Consiglio di Stato, riguardano due
situazioni differenti. Infatti, ai fini dell'eguaglianza per le
persone disabili, gli oneri, che possono essere chiamati a sostenere
i privati sono sicuramente inferiori a quelli a cui è, o può
essere, tenuta la Repubblica. Questo per due motivi fondamentali:
- sicuramente la collettività nel suo insieme, e quindi la Repubblica,
ha a disposizione una quantità di risorse e strumenti superiori a
quella del privato in questione;
- i compiti egualitari, di cui all'art. 3 co. 2 Cost., vengono da
questa posti a carico non dei privati cittadini, ma della Repubblica.
Lascia pertanto perplessi
che, nella sentenza qui in esame, il Consiglio di Stato faccia
riferimento proprio a questo passaggio della decisione della Corte
costituzionale. Perplessità che sono tanto maggiori se, per
quanto riguarda i compiti della Repubblica verso i disabili, si
considera la cospicua giurisprudenza della Corte costituzionale sui
diritti fondamentali e inviolabili di queste persone, che si può
vedere anche qui.
La
seconda perplessità riguarda il fatto che, nel passaggio della
giurisprudenza costituzionale a cui fa riferimento il Consiglio di
Stato, la Corte si occupa del bilanciamento fra i diritti dei
disabili e altri diritti assoluti, quali il diritto di un qualsiasi
spettatore ad un'adeguata via di fuga, insomma il diritto a non
morire. Il fatto è però che l'altrui diritto a non
morire (di cui si occupa la Corte costituzionale nel passaggio
menzionato dal Consiglio di Stato nella sentenza qui in esame) è
sicuramente un valore insindacabile e assoluto. Viceversa sono
certamente sindacabili, perché non necessariamente assoluti, i
valori e i criteri in base ai quali le varie assemblee elettive
decidono l'importo da destinare ai vari capitoli di bilancio, importo
che è decisivo ai fini di cui si occupa il Consiglio di Stato
nella sentenza qui in esame.
In
altre parole il diritto a non morire (di cui si occupa la Corte
costituzionale nel passaggio menzionato dal Consiglio di Stato nella
sentenza qui in esame) è sicuramente un valore indiscutibile e
insindacabile. Viceversa “le
risorse disponibili”
(di cui si occupa il Consiglio di Stato per via del co.
4 dell'art. 4 della legge regionale della Lombardia del 6 dicembre
1999 n. 23) non sono tutte le risorse disponibili sul pianeta (il che sarebbe un
valore assoluto), bensì sono le risorse che l'autorità
competente decide di destinare a quello specifico capitolo di
bilancio. Ed i criteri e i valori a cui detta autorità fa
ricorso per prendere tale decisione sono sicuramente discutibili e
sindacabili, a meno di non voler vanificare gli artt. 2 e 3 Cost.
Lascia perciò molto perplessi il fatto che il Consiglio di
Stato motivi la propria decisione facendo riferimento proprio a quel
passaggio di tale sentenza della Corte costituzionale.