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Negli ultimi anni nei
centri storici di
numerose città, più o meno grandi, vengono stabiliti ulteriori divieti
agli autoveicoli, e tali misure impediscono in varia misura l'acceso e
la circolazione anche alle persone veramente disabili.
Queste
“pedonalizzazioni” sono senza dubbio provvedimenti positivi, se non
altro sotto il profilo della realizzazione e salvaguardia di quei
valori, che sono al vertice dell'ordinamento costituzionale. Si può
infatti dire che tali pedonalizzazioni sono importanti per la
salvaguardia del diritto alla salute, di cui all’art.
32 Cost. il quale è di primaria importanza. Ai tempi
della mia tesi di laurea, il professor Silvio Basile mi disse che: “Il
diritto alla salute, a prescindere dalla decisioni giurisprudenziali, è
il primo dei diritti, se non altro perché, al suo venir meno, si
pregiudica la possibilità di esercitare tutti gli altri diritti”. E,
con la pedonalizzazione, la salute è salvaguardata di più almeno sotto
tre punti di vista: meno inquinamento, meno stress e camminare a piedi,
senza smog eccessivo, fa bene.
Inoltre le
pedonalizzazioni sono importanti per la salvaguardia di un altro
diritto fondamentale, quello alla libertà di circolazione, di cui all'art.
16 Cost. Sono importanti in primo luogo perché, senza
auto e connessi, nei centri storici si circola indubbiamente meglio e
più rapidamente. A questo va aggiunto che la libertà di circolazione
comprende anche il diritto di muoversi in ambienti agevolmente
vivibili, e non c'è dubbio che i centri storici pedonalizzati sono
molto più belli e molto più vivibili.
Spiace perciò che,
nell'esaminare attentamente il quadro giuridico entro il quale vengono
attuate dette pedonalizzazioni, almeno a parere di chi scrive, non si
possano evitare alcuni rilievi critici.
Il fatto decisivo da
osservare è che la salvaguardia di questi diritti fondamentali deve
essere realizzata senza pregiudicare altri diritti parimenti
importanti, eventualmente coinvolti. O, per essere più precisi,
osserveranno prontamente i giuristi, si deve in ogni caso procedere ad
un adeguato bilanciamento quando è necessario salvaguardare più diritti
fondamentali in conflitto tra di loro.
A questo fine è però
essenziale rilevare che, quando si tratta di pedonalizzazione e persone
veramente disabili, la salvaguardia dei diritti fondamentali, che
vengono coinvolti, non crea affatto conflitti, se ci sono la volontà e
la capacità di lavorare seriamente.
Il punto è che, per dare
veramente attuazione a tutti valori indicati nella Costituzione, non ci
si può basare su una visione della disabilità costruita in astratto e
per niente corrispondente alla realtà, ma comoda per chi si trova a
prendere o attuare determinate decisioni. Parallelamente a questo va
osservato che, se ci fosse adeguata professionalità in tutti i campi,
ed in particolare in tema di disabilità, la soluzione corretta a molte
difficoltà sarebbe molto più semplice di quello che viene realizzato.
Fra l'altro è impressionante vedere quante risorse vengono sprecate
nell'errato utilizzo della discrezionalità tecnica nell'applicazione
del DPR
24 luglio 1996, n. 503, e forse più ancora
nell'applicazione del DM
14 giugno 1989, n. 236.
Infine va rilevato che,
per quanto riguarda sia il possesso che l'utilizzo dei “contrassegni
arancioni” per disabili, ci sono abusi davvero eccessivi.
Volendo provare ad
esaminare, seppure sommariamente, la questione degli abusi
nell’utilizzo del contrassegno arancione per i disabili, si può dire
che questi sono riconducibili a due filoni fondamentali.
Innanzitutto ci sono
molti abusi riconducibili a fatti, diciamo così, di costume diffuso e
che possono essere così elencati:
la dizione “al servizio del disabile”, di cui al n. 2) del co. 1 dell'art. 3 e al co. 1 dell'art. 188 del Codice della Strada, a voler essere seri sarebbe ineccepibile. Però il livello di coscienza dell’essere umano, in Italia forse più che altrove, è quello che è, per cui, probabilmente, sarebbe opportuno riformulare questa disposizione in modo da richiedere, come minimo, che il disabile sia a bordo del veicolo durante l’utilizzo del contrassegno. Si è consapevoli che questo potrebbe creare di problemi, anche notevoli, quando una persona normodotata deve andare a prendere un disabile, però potrebbe essere una modifica su cui riflettere, sebbene con molta attenzione e cautele;
Ed è in contesto del genere che si inseriscono due distinte decisioni nelle quali la Corte di cassazione civile ha stabilito che il contrassegno arancione “autorizza la circolazione e la sosta …….. anche all'interno ……… delle aree pedonali urbane” (sentenza n. 719 del 16 gennaio 2008), e ciò vale a prescindere da quello che viene registrato o meno nelle varie apparecchiature telematiche (sentenza n. 1292 del 22 gennaio 2008).
Il fatto è che per
alcuni disabili, di solito in situazione di gravità, è possibile andare
autonomamente in un luogo soltanto se viene consentito loro di
parcheggiare accanto all’ingresso di quel luogo. E questa è per tali
persone l’unica possibilità per esercitare molti di quei diritti, che
la Costituzione qualifica come fondamentali ed inviolabili.
D’altra parte non sono i
pochi disabili, che si trovano in questa situazione, a pregiudicare in
alcun modo la vivibilità e la salubrità dei centri cittadini. Oltre al
fatto che, per i disabili attenti agli altri, non può essere certo
piacevole entrare con l’auto in un’area veramente pedonalizzata, per
cui può esserci un certo numero di queste persone che faranno davvero
tutto il possibile per cercare di non entrare in tali aree. E si
accenna subito al fatto che sarebbe perciò pretestuoso richiamare i
“motivi di sanità” previsti dall’art.
16 Cost. Viceversa tali vivibilità e salubrità vengono
pregiudicate da chi abusa di detti contrassegni. Ma le pedonalizzazioni
fatte malamente non creano alcun problema a queste persone (per le
quali non ci sono difficoltà a parcheggiare e 100 o più metri di
distanza), mentre impediscono la vita ai disabili veri, cioè proprio a
quelli nei confronti dei quali sarebbe doverosa una maggiore tutela.
Va anche precisato che
la Corte costituzionale ha più volte chiarito che sull’integrazione
sociale dei disabili convergono i valori fondamentali della
Costituzione (sentenze n.
38 del 1960, n.
52 del 1985, n.
1088 del 1988, n.
346 del 1989, n.
406 del 1992, n.
88 del 1993, n.
193 del 1994, n.
167 del 1999, n.
341 del 1999, n.
329 del 2002, n.
467 del 2002, n.
350 del 2003 e n.
233 del 2005). Quindi è necessario essere consapevoli
che, se si vuole rimanere nella legalità, quando si tratta di alcune
necessità del disabile, non si ha a che fare con questioni di
secondaria importanza.
Si osserva inoltre che
esistono vari modi, anche cumulabili tra loro, per far sì che, nelle
zone pedonali possano accedere soltanto i veri disabili, che non
possono fare diversamente. Tali sistemi dovrebbero essere conosciuti da
chi di dovere e si possono riassumere, fra l’altro, in: obbligo che il
disabile sia a bordo e/o al volante, divieto di rimanere a bordo
durante la sosta, pilomat con un numero verde sempre attivo.
Poiché l’auto è così
indispensabile per far sì che talune persone disabili possano
esercitare i loro diritti inviolabili, vediamo allora quale tutela la
Costituzione riserva a queste esigenze fondamentali ed inviolabili (dei
disabili).
In primo luogo va ricordato che, nel qualificare come fondamentali ed inviolabili taluni valori e diritti, la Costituzione ha inteso sottrarli alla disponibilità del legislatore perfino in sede di revisione costituzionale. Cioè a dire che la possibilità di esercitare pienamente e liberamente tali diritti non può essere limitata nemmeno dal Parlamento neanche con la procedura di revisione costituzionale. Perciò, a ben maggior ragione, è lontanissima dalla legalità l’eventualità che le possibilità di esercitare tali diritti vengano limitate dall’amministrazione comunale. Fatte salve, s’intende, le riserve di legge stabilite dalla Costituzione, che però non interessano il profilo qui in discussione.
Addentrandoci nei valori
che la Costituzione qualifica come inviolabili, in primo luogo va
osservato che, con certe pedonalizzazioni, viene infranta
l’“inderogabilità” della solidarietà, così come qualificata dall’art.
2 Cost., sotto un duplice profilo. Innanzitutto perché i
disabili veri vengono condannati ad affogare nelle difficoltà (senza
invece incidere, lo si ripete, su chi abusa di certe situazioni),
mentre sarebbe possibile evitare ciò senza nemmeno troppe difficoltà.
In secondo luogo perché si diffonde la cultura del pensare per sé e di
lasciare soli quelli che si trovano in talune difficoltà.
Sempre rimanendo nell’art.
2 Cost., viene inciso il diritto inviolabile alla
dignità. Questo diritto fondamentale viene inciso laddove, costringendo
a parcheggiare lontano, si impedisce al disabile l’utilizzo in
autonomia delle proprie capacità “residue”, e lo si costringe ad una
vita segregata o a dipendere dagli ausili o dagli altri molto di più di
quanto sarebbe agevolmente possibile, e perciò doveroso.
In altre parole essere
disabili non vuole affatto dire non essere capaci di fare nessuna cosa
da sé. Anzi, si possono avere delle gravi incapacità nello svolgere
funzioni fondamentali per vivere (come ad esempio cucinare, tagliare il
cibo, lavarsi ecc.) ed avere ampie capacità per fare da sé molte altre
cose fondamentali della vita, che possono coinvolgere, nel caso
specifico, anche la mobilità fuori casa. E' evidente che, negare alle
persone disabili la possibilità di esercitare le loro enormi capacità
“residue”, incide innanzitutto sulla loro dignità, quindi viola uno dei
valori fondamentali dell'art.
2 Cost.
Però, impedire
l'utilizzo delle capacità “residue”, incide direttamente pure sulle
libertà fondamentali. Infatti si possono anche mettere a disposizione
di un disabile tutta la migliore tecnologia dell'universo e tutta la
migliore assistenza personale del mondo, ma nessuno potrà essere libero
come nel fare le cose da sé. Inoltre, impedire l'utilizzo delle
capacità “residue”, significa incidere pesantemente sia sul diritto
alla salute, di cui all’art.
32 Cost. che su quei diritti che la Convenzione
Onu sui disabili chiama “abilitazione e riabilitazione”.
Infatti, se si impedisce l'utilizzo delle capacità “residue”, il
disabile non potrà mai imparare a svolgere nuove funzioni rispetto a
quelle che già sa fare, oppure non riuscirà mai a riacquistare talune
delle capacità perse.
Va poi osservato che
certe pedonalizzazioni incidono sul diritto inviolabile (anche dei
disabili) all’integrazione sociale, così come tutelato anch’esso dall’art.
2 Cost.
Sempre in tema di
inviolabilità dei diritti, va rilevato che certe pedonalizzazioni
incidono (perciò illegittimamente) pure sull’inviolabilità di altre
libertà fondamentali tutelate come tali nella prima
parte della Costituzione.
Se si considera l’art.
2 Cost. una clausola aperta, non è ovviamente possibile
accennare qui a tutte le libertà fondamentali, che (oltre ai valori
sopra elencati) vengono violate da dette pedonalizzazioni. Però un
sostanzioso accenno può essere fatto, se non altro per avere la
consapevolezza di quanto siano cospicue la violazione di diritti
fondamentali che avvengono.
Si incide sulla libertà di circolazione, di cui all’art. 16 Cost. In proposito va anche rilevato che per i disabili è più difficile che per i normodotati uscire di casa per le varie attività della vita. Può essere più difficile oggettivamente per via della difficoltà psico-fisiche e per via delle barriere architettoniche esistenti nella società. Può essere più difficile psicologicamente per via delle tante, più o meno inconsapevoli, insicurezze che vengono fatte insorgere nel disabile. Pertanto va rilevato che, se è necessario fare una certa quantità di interventi per evitare che le persone normodotate non si chiudano in casa, è indispensabile fare molto di più per evitare che le persone disabili cadano in questo pericolo, che alla fine diventa mortale. Viceversa, con certe delle pedonalizzazioni, viene fatto l'opposto, cioè, non solo i disabili non vengono agevolati, ma si pongono a loro carico delle ulteriori difficoltà, che non esistono per chi è normodotato.
Inoltre, così facendo, anziché agire affinché si attenui la disabilità, così com’è intesa secondo il “modello sociale” recepito sia nella lett. e) del Preambolo che nell’art. 1 della Convenzione Onu sui disabili, si opera per l’ulteriore emarginazione delle persone con talune difficoltà fisiche. Ed il punto è rilevante perché è tutt’altro che trascurabile il fatto che tale modo di intendere la disabilità sia stato recepito nella Convenzione, e in più, a sottolineare l’importanza nel fatto, è stato recepito sia nel preambolo che nell’art. 1.
Parimenti si incide sulle libertà di riunione e di associazione, di cui agli artt. 17 e 18 Cost., nella misura in cui si impedisce, o si ostacola, la possibilità per i disabili veri di partecipare alle riunioni o alle associazioni all’interno delle zone pedonalizzate. E ancora si incide sulla libertà di religione, di cui all’art. 19 Cost., nella misura in cui, solo ad esempio, si impedisce ai disabili veri di andare alla messa nel Duomo.
È poi noto che la libertà di “manifestare liberamente il proprio pensiero”, di cui all’art. 21 Cost., è la prima è più fondamentale delle libertà inviolabili, e, far l’altro, incide anche sull’elettorato sia attivo che passivo. Il fatto è che tale libertà si estrinseca sia nella possibilità di esprimere materialmente le proprie opinioni e sia nella possibilità di accedere a quelle conoscenze, che poi permettono di formare il proprio pensiero. Ad esempio, si incide anche sulla libertà di manifestazione del pensiero nella misura in cui una determinata catena in una data piazza impedisce ai disabili veri di andare alle mostre, che ci sono in un palazzo al quale si accede da quella piazza. E si incide su questa libertà fondamentale quando si impedisce ai disabili veri di andare alle manifestazioni e dibattiti culturali, che si tenessero in un eventuale cinema al quale si accede da quella piazza.
Sempre rimanendo nei
valori fondamentali della Cost., ma spostandoci all’art.
3, va osservato che certe pedonalizzazioni violano
ambedue i commi di questo articolo.
Il primo comma perché
esso impone di regolamentare in maniera ragionevolmente diversa
situazioni oggettivamente differenti, mentre costringere taluni
disabili a parcheggiare a 100 o più metri di distanza significa porli
in una situazione impossibile, e quindi vuol dire essere irragionevoli.
È poi comunque
indiscutibile che vi è violazione del secondo comma dell’art.
3 Cost. quando viene fatto qualcosa, che va in una
direzione opposta a quella da esso indicata, e questo è il caso di
certe pedonalizzazioni brutali.
Venendo alla
legislazione ordinaria, va in primo luogo osservato che, nella sua
prima versione, la prima frase del n. 2) del co. 1 dell'art. 3 del
Codice della Strada definiva come “AREA PEDONALE URBANA: zona
interdetta alla circolazione dei veicoli, salvo quelli in servizio di
emergenza e salvo deroghe per i velocipedi e per i veicoli al servizio
di persone con limitate o impedite capacità motorie, nonché per quelli
ad emissioni zero aventi ingombro e velocità tali da poter essere
assimilati ai velocipedi.”
Si osserva innanzitutto
che non si tratta di una normettina estemporanea, bensì consolidata sia
perché è presente non una leggina qualsiasi, ma nel Codice della
Strada, e sia perché tale disposizione è stata poi ripresa da altri
testi normativi, che poi vedremo.
Va poi evidenziato che è
lo stesso Codice della Strada ad attribuire ai veicoli al servizio dei
disabili lo stesso rilievo previsto per le biciclette e per i mezzi ad
emissioni zero di piccole dimensioni. Ed è quindi lo stesso Codice
della Strada a riconoscere che non sono i singoli veicoli dei disabili
veri a rovinare la vivibilità delle aree pedonali.
Inoltre il co.
1 dell’art. 11 del DPR 503 del 1996 stabilisce che “Alle
persone detentrici del contrassegno di cui all'art. 12 viene
consentita, dalle autorità competenti la circolazione e la sosta del
veicolo al loro specifico servizio, purché ciò non costituisca grave
intralcio al traffico, nel caso di sospensione o limitazione della
circolazione per motivi di sicurezza pubblica, di pubblico interesse o
per esigenze di carattere militare, ovvero quando siano stati stabiliti
obblighi o divieti di carattere permanente o temporaneo, oppure quando
sia stata vietata o limitata la sosta”.
Va innanzitutto rilevato
che il DPR
503 va tenuto sicuramente in considerazione in eventuali
interpretazioni del Codice della Strada perché norma speciale rispetto
al Codice. Si può anche osservare che questo DPR
specifica in maniera analitica le agevolazioni previste per i veicoli
dei disabili con l’evidente intento di volerle rafforzare rispetto alla
prima versione del punto visto sopra dell’art. 3 del Codice della
Strada.
Infatti le agevolazioni
per le auto dei disabili sono previste:
In un contesto normativo
del genere pare difficile che le amministrazioni comunali possano
legittimamente penalizzare i disabili con divieti brutali per le aree
pedonali.
Inoltre, con questo DPR,
le facoltà per i disabili di accedere alle aree pedonali non sono più
deroghe, concesse dalle autorità, bensì devono essere riconosciute.
Infine questo comma del DPR
503 non è stato affatto abrogato dalla frase, che
vedremo più avanti, e che, è stata successivamente aggiunta al punto
del Codice della Strada visto sopra.
A proposito di questo art.
11 del DPR 503 si osserva pure che al co. 2 esso
stabilisce che: “Le facilitazioni possono essere subordinate alla
osservanza di eventuali motivate condizioni e cautele.”
Innanzitutto è ribaltato
l’approccio rispetto alla prima versione del n. 2) del co. 1 dell'art.
3 del Codice della Strada: si conferma che le agevolazioni per i
disabili non sono più possibili “deroghe”. Viceversa sono i limiti
eventualmente posti a carico dei disabili a costituire possibili
deroghe alla regola generale dell’accessibilità.
Inoltre tali
“facilitazioni” possono essere “subordinate”, ma non impedite, da
eventuali condizioni e cautele e devono essere, ovviamente,
adeguatamente motivate, cosa questa che sembra spesso mancare.
Si può insomma osservare
che eventuali limitazioni poste ai disabili possono essere soltanto
delle eccezioni per situazioni davvero particolari.
Infine questa
disposizione consente le auspicabili restrizioni contro gli abusi a cui
si è accennato più sopra in questo scritto.
Va poi osservato che la Commissione Trasporti della Camera ha approvato all'unanimità una risoluzione per cui i veri disabili devono poter parcheggiare gratuitamente nelle strisce blu perché per il vero disabile è essenziale parcheggiare vicinissimo a dove deve andare. Viceversa certe pedonalizzazioni costringono il disabile a parcheggiare lontano e a distanze impossibili (per il disabile vero) da dove deve andare.
Sempre rimanendo nella
legislazione ordinaria, e limitandosi ovviamente ai disabili che non
possono fare diversamente, si osserva che la
lett. a) del co. 1 dell’art. 1 della legge 104/92,
quindi la prima disposizione della legge-quadro sull’handicap,
stabilisce che: “La Repubblica: - a) garantisce …… i diritti di
libertà e di autonomia della persona handicappata e ne promuove la
piena integrazione …. nella società”.
Si sottolinea che con
questa disposizione la Repubblica garantisce la libertà, l’autonomia e
l’integrazione sociale dei disabili. Si evidenzia che questa
disposizione di legge non si limita a disporre della libertà
dell’autonomia dei disabili, ma vi premette che si tratta di diritti,
con l’ulteriore rafforzativo che tali diritti devono essere garantiti.
Inoltre, a maggiore
chiarimento e garanzia, vengono specificate sia le libertà che
l’autonomia.
Viceversa, con certe
pedonalizzazioni, si incide negativamente sulle libertà, sull’autonomia
e sull’integrazione sociale delle persone disabili. Insomma tali
pedonalizzazioni violano anche la legge-quadro sull’handicap. La
violano in primo luogo perché è agevolmente possibile rendere più
vivibili i centri storici senza costringere a certe privazioni i veri
disabili.
La Convenzione
Onu sui disabili, ratificata dall’Italia con legge
3 marzo 2009, n. 18, su troppi punti, non vincola per
niente gli Stati firmatari, per quanto riguarda quantità, qualità e
tempi. Questo non è però il caso di alcuni aspetti sulla mobilità dei
disabili.
Inoltre, quando vengono
stabiliti parametri precisi, a volte si può anche discutere sui tempi
entro i quali queste disposizioni della Convenzione vadano attuate, ma
è indubbio che non è ammissibile prendere provvedimenti, che
contrastano con quanto stabilito da questi parametri della Convenzione.
Per di più va ricordato
che la non discriminazione, anche in concerto, oltre che nella
Costituzione italiana, è il principio dominante pure della Convenzione
Onu sui disabili.
Infine, diversamente da
quanto è sinora accaduto nelle tradizionali Carte fondamentali, nella Convenzione
Onu sui disabili c’è sì il quasi solito articolo sulla
libertà di circolazione (l’art. 18), ma in più c’è l’art. 20 sulla
mobilità per i disabili. Ciò a sottolineare l’essenzialità di garantire
non solo in astratto, ma anche in concreto, la possibilità per i
disabili di muoversi liberamente.
Per quanto interessa in questa sede l’art. 20 della Convenzione Onu sui disabili stabilisce che: “Gli Stati parti adottano misure efficaci a garantire alle persone con disabilità la mobilità personale con la maggiore autonomia possibile, provvedendo in particolare a: - a) facilitare la mobilità personale delle persone con disabilità nei modi e nei tempi da loro scelti e a costi accessibili”.
In primo luogo si evidenzia che su questo punto la Convenzione stabilisce che è necessario “garantire” (anziché facilitare, o dizioni simili utilizzate altrove), insomma è un verbo alquanto preciso, che non lascia troppi margini in quanto alla sua imperatività.
In secondo luogo in questo testo non è stato ritenuto sufficiente nemmeno il vocabolo “garantire”, bensì ad esso è stata premessa la dizione “misure efficaci”, a sottolineare che la mobilità deve essere garantita per davvero, o, in altre parole, non è sufficiente che siano prese delle misure astratte, bensì deve essere verificato che queste siano realmente efficaci. In altre parole ancora, nel leggere questa disposizione della Convenzione, non si può omettere di prendere atto del significato del fatto che avrebbe potuto essere stabilito, più brevemente, soltanto che: “gli Stati parti garantiscono ….”. E invece si è voluto inserire anche “misure efficaci”. Di sicuro non lo si è fatto per perdere tempo o per far sì che ciò fosse privo di rilevanza. Perciò, nel prendere le proprie decisioni in proposito, qualsiasi organo della Repubblica, quindi anche l’amministrazione comunale, è tenuta a verificarne l’efficacia concreta. E diventa perciò rilevante a questi fini il fatto che, l’essere costretto a parcheggiare a 100 o più metri di distanza, per taluni disabili non è sicuramente una misura efficace per garantire la mobilità, anzi raggiunge proprio l’obbiettivo opposto.
In terzo luogo nella
prima parte di questo articolo viene stabilito un altro parametro
essenziale e cioè “la maggiore indipendenza possibile”. Cioè a dire
che, non solo deve essere garantita la mobilità con misure efficaci,
ma, laddove esistano più possibilità di scelta, è doveroso optare per
quelle soluzioni che garantiscano la maggiore indipendenza possibile
del soggetto disabile.
Ciò è dovuto
innanzitutto al fatto che la mobilità con la maggior indipendenza
possibile è quella che assicura di più il superamento delle
insicurezze, e delle paure, e il raggiungimento di una più adeguata
consapevolezza, ma è anche quella che consente il mantenimento o il
miglioramento delle proprie condizioni psico-fisiche e mentali.
Inoltre in questo punto
della Convenzione Onu è recepito il fatto che la mobilità fine a se
stessa ha poco significato. La mobilità è importante quale strumento di
libertà ed autodeterminazione, principi questi ben presenti anche nell’art.
2 Cost., ed è quindi essenziale che venga garantita
adottando quelle scelte che consentono la maggiore libertà di scelta
possibile per il disabile.
Viceversa, costringendo
taluni disabili a parcheggiare a 100 o più metri di distanza, li si
mette nella condizione di rinunciare alla propria mobilità. Oppure li
si costringe a dipendere dall’assistenza personale o da carrozzine
elettriche di una certa capacità. Ben inteso, assistenza personale e/o
certe carrozzine elettriche sono formidabili strumenti di
autodeterminazione quando non è possibile fare diversamente. Ma sono
una grave limitazione al’indipendenza individuale quando il disabile ha
le capacità per raggiungere da solo quel luogo. Quindi, costringere
taluni disabili a non parcheggiare accanto al luogo dove devono andare,
viola sia il più generale diritto alla libertà di circolazione che
questo punto sulla mobilità della Convenzione, il quale è esplicito e
tassativo. Si viola perché costringe i disabili a muoversi con un grado
di indipendenza inferiore a quello possibile.
In quarto luogo nella
lett. a) di questo articolo 20 ci sono altri due parametri vincolanti
in tema di mobilità per i disabili.
Innanzitutto in questo punto della Convenzione viene stabilito che la mobilità deve essere garantita ai disabili nei modi da loro scelti. Cioè a dire, quando esistono più possibilità per garantire la mobilità dei disabili, deve essere scelta quella opportunità, che consente al disabile di scegliere da se stesso il modo in cui muoversi. Il punto è evidente: non si tratta di far muovere un oggetto, bensì un essere umano. Il fatto è che solo il disabile può sapere qual è il modo che soddisfa maggiormente i propri bisogni e desideri di mobilità. Inoltre, in genere, la mobilità non è un bisogno fine a se stesso, ma è finalizzata al godimento di alte necessità vitali, e quindi solo il disabile può sapere quali sono le modalità, che gli consentono il maggiore soddisfacimento di detti bisogni. Infine, ma non meno importante, il fatto è che quasi sempre è solo il disabile stesso che sa qual è il modo meno faticoso per lui per muoversi. Viceversa, con la pedonalizzazione priva di talune attenzioni, si costringono taluni disabili a muoversi nel modo imposto dall’amministrazione comunale, ad esempio con la carrozzina elettrica di notevole capacità o con un’adeguata assistenza personale. Si viola quindi palesemente questo punto della Convenzione.
Va poi osservato che,
secondo quanto stabilito da questo punto della Convenzione, la mobilità
deve essere garantita nei tempi scelti dal disabile stesso. Anche qui
valgono sostanzialmente le stesse considerazioni appena fatte a
proposito dei “modi”. In estrema sintesi e a mero titolo
esemplificativo: il disabile non è un oggetto da portare al cinema,
tanto per dire che si fa qualche cosa per lui, ma, se va al cinema, ci
deve poter andare quando fa piacere a lui.
Oppure, se va ad un
incontro politico, o a trovare degli amici, o in libreria e così via, è
evidente che è diritto fondamentale del disabile poterci andare nei
tempi da lui scelti. Mentre non è detto che ciò sia sempre possibile, o
comunque è in ogni caso più complicato, se lo si costringe a dipendere
dall’assistenza personale quando non indispensabile.
Si evidenzia anche che questo punto dei modi e dei tempi “scelti” dal disabile, non solo è inequivocabilmente chiaro e precettivo nel punto in esame, ma è anche una costante di tutta la Convenzione. Nel senso che un aspetto fondamentale, presente in tutta la Convenzione, è che devono essere i disabili a decidere e scegliere ciò che riguarda la propria vita. Questo si estrinseca in vari modi, con disposizioni che a volte stabiliscono l doverosità di “partecipare”, altre volte quella di essere sentiti, altre volte ancora quella appunto di lasciare la scelta la singolo disabile. Però il fatto che il ruolo attivo del disabile sia una costante dominante nella Convenzione deve far riflettere con attenzione sull'importanza di questa facoltà, che non può essere disconosciuta al disabile.
Infine in questa lett.
a) dell’art. 20 della Convenzione vene stabilito un
altro parametro immediatamente vincolante per la pubblica
amministrazione, e cioè il fatto che la mobilità deve essere realizzata
“a costi sostenibili”. Anche qui, se l’amministrazione comunale impone
ai disabili di parcheggiare a 100 o più metri di distanza, li costringe
a ricorrere all’assistenza personale. Quindi, ad esempio, andare ad un
dibattito pubblico, ovviamente gratuito, ad un disabile può venire a
costare € 30-40. Oppure li costringe a prendere una carrozzina
elettrica per uso esterno di una certa capacità e con talune
caratteristiche ed un automobile adeguata per portarsi dietro tale
carrozzina. Quindi un costo che, come minimo, supera gli € 20.000 per
andare, ad esempio, in un cinema o ad una conferenza. Intendiamoci
bene: quando non c’è alternativa, è chiaro che ciò va fatto. Ma quando
è agevolmente possibile evitare ciò, contrasta con questo punto della
Convenzione costringere a taluni costi per la mobilità dei disabili.
Per essere ancora più
precisi: è indubbiamente indispensabile che la collettività metta a
disposizione le risorse necessarie per far sì che la mobilità personale
possa essere goduta anche da quei disabili per i quali è indispensabile
l’assistenza personale e/o un’adeguata carrozzina elettrica con idoneo
mezzo di trasporto. Tuttavia i disabili, che hanno questa necessità
sono pochi. Se però si costringe a sostenere questi costi anche tutti
quei disabili, che potrebbero cavarsela con le proprie gambe o con
carrozzine manuali, allora il costo complessivo diventa molto altro per
la collettività. E quindi s torna a violare questo punto della
Convenzione sui costi sostenibili e l’art.
97 Cost.
Va poi considerato che è
ampiamente dimostrato che, nella stragrande maggioranza dei casi, il
reddito dei disabili è ampiamente inferiore alla media. Perciò, se, di
fronte a più scelte, viene optato per quella più costosa, o comunque
non si consente quella più economica, questo equivale a ridurre le
possibilità di mobilità per i disabili. Inoltre va tenuto presente che,
anche ricorrendo alla soluzione meno costosa, molto spesso la mobilità
per i disabili costa comunque di più che per le altre persone, quindi,
anche sotto questo profilo, è essenziale fare attenzione affinché i
costi siano sostenibili. E qui si capisce ancora meglio nella sua
globalità l’importanza di questo precetto stabilito dalla Convenzione
Onu e la doverosità di prestarvi molta attenzione.
Si osserva poi che i
precetti appena esaminati in merito all’art 20 della Convenzione oltre
ad essere importanti in se stessi, sono anche un’asse portante di tutta
la Convenzione, proprio perché sono ribaditi con determinazione anche
in altri punti del testo.
Così nell’art.
26 della Convenzione si stabilisce la necessità di
“misure efficaci ed adeguate” per “ottenere e conservare la massima
autonomia, le piene facoltà fisiche, mentali, sociali e professionali,
il pieno inserimento e la piena partecipazione in tutti gli ambiti
della vita”. È evidente, per i motivi visti esaminando l’art. 20 qui
sopra, che prevedere le pedonalizzazioni senza talune agevolazioni per
i disabili, significa cozzare pure contro i principi appena visti in
questo articolo.
Si osserva poi che anche
in questo articolo la Convenzione torna sul precetto dei “costi
accessibili”. E quindi se ne sottolinea l’importanza.
Sempre ad evidenziare il
fatto che taluni precetti sono fondamentali e dominanti in tutta la
Convenzione, si osserva poi che nell’art. 30 della medesima viene
stabilito che: "Gli Stati parti riconoscono il diritto delle persone
con disabilità a prendere parte su base di uguaglianza con gli altri
alla vita culturale e adottano tutte le misure adeguate a garantire che
le persone con disabilità ................. c) abbiano accesso a luoghi
di attività culturali, come teatri, musei, cinema, biblioteche e
servizi turistici, e, per quanto possibile, abbiano accesso a monumenti
e siti importanti per la cultura nazionale".
In sintesi si evidenzia
che qui viene stabilito il diritto di accesso alla cultura, e questo è
un diritto da garantire (quindi non solo da enunciare in termini
generali) e che deve riguardare anche l’accesso ai teatri, musei,
cinema ecc.
Si osserva pure che
invece in questo comma della Convenzione, per quanto riguarda
“monumenti e siti importanti”, viene stabilito che l’accessibilità deve
essere garantita “per quanto possibile”. Al fine delle pedonalizzazioni
dei centri storici diventa insomma rilevante osservare che quest’ultima
dizione “per quanto possibile” non viene utilizzata dalla Convenzione a
proposito dei teatri, musei e cinema. Questo indica chiaramente che
l’accessibilità a questo strutture deve essere comunque garantita. Ed è
quindi sicuramente illegittimo, con le pedonalizzazioni, rendere
l’accessibilità a questi edifici più difficile di quanto lo è già.
Si richiama poi l'attenzione sul fatto che le disposizioni qui menzionate della Convenzione Onu sui disabili non solo sono immediatamente vincolanti, almeno sotto i profili qui esaminati. Ma va anche osservato che tutti gli stati del mondo, all’unanimità e senza riserva alcuna, hanno approvato che questi precetti devono essere vincolanti. Si ritiene perciò che debbano essere prestate molte cautele prima di ritenere che il Sindaco di un qualsivoglia comune italiano abbia le capacità di arrivare laddove non sono riusciti a giungere i rappresentanti di tutti gli Stati del mondo.
In apparenza il punto
cruciale per certe pedonalizzazioni parrebbe sia dato dal fatto che,
con l'art. 01 del decreto legge 27 giugno 2003, n. 151 (così come
integrato dalla relativa legge di conversione di cui all'art. 1 della
legge 1° agosto 2003, n. 214), il n. 2) di detto comma del Codice
della Strada è stato così riformulato:
“AREA PEDONALE: zona
interdetta alla circolazione dei veicoli, salvo quelli in servizio di
emergenza, i velocipedi e i veicoli al servizio di persone con limitate
o impedite capacità motorie, nonché eventuali deroghe per i veicoli ad
emissioni zero aventi ingombro e velocità tali da poter essere
assimilati ai velocipedi. In particolari situazioni i comuni possono
introdurre, attraverso apposita segnalazione, ulteriori restrizioni
alla circolazione su aree pedonali.”
Si sosterrebbe insomma
che quest’ultima frase consentirebbe alle pubbliche amministrazioni di
porre sostanziosi divieti per l’accesso alle aree pedonali da parte dei
disabili.
Si vede subito che il
problema per i disabili e certe pedonalizzazioni è dato non da questa
nuova frase, bensì dal mancato rispetto per la legalità.
Innanzitutto, in questa
nuova formulazione, viene ribadita la facoltà per i veicoli al servizio
dei disabili di entrare nelle zone pedonali e si attribuisce di nuovo a
tali veicoli lo stesso rilievo previsto per le biciclette. Inoltre
questa facoltà non è prevista più come deroga, bensì entra nella
definizione stessa di zona pedonale Ma soprattutto tale facoltà è
parificata a quella prevista per i mezzi di emergenza, e le biciclette,
e diventa di rango superiore rispetto a quanto previsto per i mezzi ad
emissioni zero.
Viene insomma ribadito,
e quindi anche consolidato, quanto già visto a proposito del co.
1 dell’art. 11 del DPR 503 del 1996 che la facoltà per i
disabili di entrare nelle zone pedonali non è più una deroga, bensì è
riconosciuta per legge. Inoltre è difficile immaginare un’area pedonale
dove è precluso l’accesso ai mezzi di emergenza e alle biciclette.
Anche sotto questo profilo è perciò difficile immaginare la legittimità
di brutali limitazioni a danno dell’accessibilità dei disabili.
E, si noti: dopo le
parole “area pedonale” è stata tolta la dizione “urbana”, ossia la
facoltà per i disabili di entrare con l’auto vale anche per le zone
pedonali non urbane.
Nonostante tutto ciò, si
sostiene che certe pedonalizzazioni sarebbero giustificate dal fatto
che, in questa nuova formulazione del punto in questione è stata
aggiunta la frase: “In particolari situazioni i comuni possono
introdurre, attraverso apposita segnalazione, ulteriori restrizioni
alla circolazione su aree pedonali”.
In primo luogo va
osservato che questa frase inizia con "In particolari situazioni", cioè
a sottolineare che le "ulteriori restrizioni" devono essere
adeguatamente motivate per situazioni particolari. E il fatto che tali
"ulteriori restrizioni" sono ammissibili soltanto per situazioni
davvero eccezionali è ulteriormente rafforzato dall’aver previsto che
deve essere messa “apposita segnalazione” (e quindi, oltretutto, non è
certo sufficiente qualsivoglia atto amministrativo dell’autorità
competente, neppure se oggetto di un comunicato stampa). Viceversa,
nonostante questi due limiti posti nella stessa frase, tutta una serie
di pedonalizzazioni non sono realizzate per situazioni particolari,
bensì denotano il positivo e condivisibile, ma di ordine generale,
obbiettivo di rendere più vivibili i centri storici.
Inoltre parrebbe
difficile poter utilizzare questa frase per brutali limitazioni a danno
dei disabili poiché tale frase è stata introdotta nell’ordinamento
proprio dallo stesso capoverso che ha elevato al massimo rango la
tutela prevista per l’accesso delle auto dei disabili alle aree
pedonali.
Sempre a proposito di
questa frase del Codice
della Strada va poi rilevato che il co.
3 dell’art. 2 della legge n. 67 del 2006 sulla non
discriminazione dei disabili stabilisce che: “Si ha discriminazione
indiretta quando una disposizione, un criterio, una prassi, un atto, un
patto o un comportamento apparentemente neutri mettono una persona con
disabilità in una posizione di svantaggio rispetto ad altre persone”.
Si tratta di una legge
successiva a quella che ha aggiunto la frase sopra riportata al Codice
della Strada. Inoltre quest’ultima legge
n. 67 è una legge speciale, mentre il Codice
della Strada è una disposizione di carattere generale.
Per questi due motivi,
detta frase del Codice
della Strada deve essere interpretata alla luce della
disposizione della legge
n. 67 appena riportata. Cioè a dire che, anche da questo
punto di vista, ulteriori restrizioni, eventualmente stabilite per le
zone pedonali, non possono essere tali da porre i disabili in concreto,
cioè nella vita vera, al di là di favole di comodo, “in una posizione
di svantaggio rispetto ad altre persone”. Insomma le restrizioni non
possono essere tali da impedire ai disabili veri di esercitare i
diritti fondamentali.
Infine, ma non meno
rilevant:i tale farse del Codice
della Strada va senza dubbio interpretata alla luce dei
numerosi e importanti parametri vincolanti stabiliti dalla
Costituzione, dal DPR
503 del 1996, dalla legge
104/92 e della Convenzione
Onu sui disabili, che abbiamo visto nel corso di questa
analisi.
Poiché i limiti e le difficoltà create con le pedonalizzazioni sono non precedenti, ma successive all'entrata in vigore della cospicua normativa, che abbiamo visto, a tutela dei disabili, si ritiene opportuno richiamare l'attenzione sul fatto che, nella realtà concreta della vita vera, potrebbe verificarsi una situazione di questo tipo:
Qualora l'autorità
competente in materia sia stata preventivamente consapevole della
situazione di pericolo creata e del fatto che è pregiudicata la
possibilità di esercitare i diritti fondamentali, viene da chiedersi se
una grave lesione o una morte del genere sarebbero non rilevanti sotto
il profilo penale. Oltre a ulteriori considerazioni di vario genere,
che ognuno può fare nella propria coscienza.
Se l'interrogativo
appena posto non fosse del tutto privo di fondamento, verrebbe poi da
chiedersi anche se, ma solo quando è impossibile fare diversamente,
l'unico modo per portare il dovuto ossequio alla legalità
costituzionale, per il vero disabile, che è da solo, sia quello di
disobbedire a taluni provvedimenti in tema di pedonalizzazioni.
Forse potrebbe essere
interessante indagare anche sul fatto se, in una situazione come quella
appena prospettata, la disubbidienza avrebbe pure un suo specifico
rilievo costituzionale.
Tuttavia, se tale
disobbedienza è giustificata, allora il vero problema è quando, oltre
ai divieti, ci sono anche le catene, o altri ostacoli fisici, a rendere
materialmente difficile la disobbedienza per il disabile. In una
situazione del genere, ormai all'ordine del giorno, al disabile
rimangono due alternative: o lasciare che le catene imprigionino i
valori fondamentali della Costituzione o della Convenzione Onu, oppure
affrontare l'arduo compito di disubbidire alle catene. Arduo perché per
il vero disabile proseguire in una lunga deambulazione, o in carrozzina
su una pavimentazione pericolosa, oltre le catene, può comportare la
morte nel giro di pochi minuti per una caduta rovinosa.
Come non pensare allora
alle catene che imprigionano le libertà ed accorciano la vita degli
schiavi o dei prigionieri? Sarebbe stupido proseguire oltre in questa
analogia senza considerare che la situazione specifica è molto diversa.
Tuttavia si osserva che, anche per certe pedonalizzazioni, le catene
vengono utilizzate per imprigionare le libertà di chi appare più
soggiogabile ed accorciarne la vita.
Nonostante tutto ciò,
volendo comunque riscontrare alcuni spazi di discrezionalità
amministrativa, non c’è comunque dubbio che questi margini debbano
essere utilizzati in ossequio ad altri parametri stabiliti
dall’ordinamento. Si ricorda dunque quanto si è scritto altrove (Servizi
per le libertà: diritto assoluto o interesse diffuso?, in "Giur.
cost.", 1987, parte I, (6), 1629-1639), e cioè che, quando si asserisce
l’insufficienza delle risorse, in realtà non ci si riferisce all’intera
entità delle risorse a disposizione della pubblica amministrazione o
della collettività, bensì si fa riferimento all’entità finanziaria, che
la maggioranza politica, della competente assemblea elettiva, decide di
destinate a quello specifico capitolo di bilancio.
Viene perciò pure da
chiedersi come sia compatibile con tutti i precetti esaminati in
precedenza il fatto che, da un lato si pongano delle evitabilissime
restrizioni per la mobilità dei disabili in modo da costringerli anche
a costi sempre crescenti, e dall’altro vengano stanziate somme
largamente insufficienti per sostenere i maggiori costi che certe
pedonalizzazioni impongono in termini di assistenza personale e di
ausili tecnici.
Volendo pure accennare
brevemente alla tesi minoritaria sulla “programmaticità” del comma
2 dell’art. 3 Cost., va comunque osservato di nuovo che
in ogni caso non è ammissibile andare contro gli obbiettivi posti dal
tale comma. Tanto più poi oggi con quanto si è rilevato a seguito della
Convenzione
Onu sui disabili e in considerazione di quanto stabilito
nell'art.
2 Cost e nel co.
1 dell'art. 3 Cost.
Viceversa, se si guarda
alla realtà vera della vita dei disabili, in questi ultimi anni si
assiste a crescenti violazioni, soprattutto per via amministrativa, dei
loro diritti fondamentali con significative differenze territoriali e
fra periodi storici, ma non di pluralismo politico, fenomeni questi
comuni ai paesi occidentali. Se poi è esatto dire che l’atteggiamento
verso i disabili è indicativo della qualità più vera di una società
(come sostenne lo Stato del Vaticano nel 1981, “Anno internazionale
dell’Handicappato”), è allora ragionevole ritenere che il crescere di
tali violazioni sia foriero di immani tragedie per la collettività.
E’ noto che il rimedio
previsto dall’ordinamento contro tali violazioni è quello
giurisdizionale. Tuttavia l'efficacia di questo rimedio viene
vanificata in una situazione in cui sarebbe indispensabile esercitarlo
molte volte, perfino nell'arco di una stessa settimana. Questo è
indubbiamente vero per tutte le persone, ma lo è ancora di più per una
“parte debole”, come è il disabile, che è destinato sicuramente a
soccombere se, in più a tutti gli altri problemi della vita, è
costretto a rivolgersi al giudice, ad esempio. per poter andare al
cinema, alla messa, a cena in un ristorante sul mare, o per avere un
assistente, che lo aiuti a bere un bicchier d’acqua.
E che il disabile sia
“parte debole” in questo contesto, oltre ad essere facilmente
comprensibile, lo si desume anche dalla normativa vigente, basti
pensare, ad esempio, al fatto che taluni giudizi in materia sono
affidati al giudice del lavoro ed a quanto stabilisce la legge
n. 67 del 2006. Ad ulteriore conferma del fatto che si
tratta di “parte debole”, si potrebbe provare ad affacciarsi al diritto
comparato e pensare, ad esempio, ad una serie di agevolazioni previste
negli Stati Uniti per le cause contro la discriminazione.
Infine si osserva che,
in un contesto di crescenti violazioni dei diritti fondamentali,
l’efficacia del rimedio giurisdizionale è ulteriormente ridotta dal
fatto che il ruolo della magistratura è quello di colpire singole e
sporadiche violazioni di legge. Viceversa il ricorso giurisdizionale
risulta vanificato quando la violazione di legge diventa un costume
diffuso. Basti pensare ai problemi della corruzione e dei fenomeni
mafiosi.
In un contesto del
genere è necessario indirizzarsi verso altri rimedi dagli orizzonti e
dai tempi assai più vasti, e incompatibili con l'esigenza concreta di
tutelare la vita dei singoli.
Nel caso specifico della
disabilità si pone poi l’ulteriore ardua complicazione di dover aiutare
troppi magistrati a superare la non conoscenza o il disinteresse per la
materia. E questo sebbene vi siano numerose e luminose sentenze, che
hanno fatto il giro del mondo per la loro lucidità, ponendoci in una
situazione spesso invidiata.
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