Raffaello Belli
L'indennità di
accompagnamento e l'esercizio dei diritti inviolabili
nonostante
la disabilità. (*)
La sentenza della Corte
costituzionale del 19 maggio 1994, n. 193 (1),
pronunciata a seguito di sette ordinanze di remissione del Pretore di
Napoli (2),
al quale si erano rivolte alcune persone non deambulanti, verte
sull'art. 1 della L. 11 febbraio 1980, n. 18 (3) e sulla L. 21
novembre 1988, n. 508 (4).
Va notato subito che la questione
riguarda non l'indennità di accompagnamento, ma l'assegno
integrativo della medesima (5).
Ovvero non si discute (6)
il fatto che il disposto dell'ultima
frase del comma 1 (7)
dell'art. 1 della L. n. 18 cit. sia
stato abrogato dal comma 3 (8) dell'art. 2 della
L. n. 508 cit.
Il giudice a quo
constata invece che la L. n. 18 cit. e la L. 26 luglio 1984, n. 392 (9)
non fanno menzione dell'assegno integrativo e mostra di conoscere
l'ordinanza della Corte costituzionale (10) del 27 aprile
1988, n. 487 (11),
ma non la ritiene sufficiente a rispondere alla questione sollevata
dai ricorrenti.
Secondo il giudice a quo
con tale ordinanza la Corte "ha esteso un principio già
esplicitato per le pensioni di guerra anche all'indennità di
accompagnamento senza però motivare le ragioni di
quell'ampliamento." E questo mentre, sempre a parere del giudice
a quo, l'indennità di accompagnamento ha
una funzione diversa, e cioè quella di evitare il ricovero in
istituto, sollevando lo stato da oneri ben più gravosi. Per
cui l'indennità di accompagnamento va correlata al grado
dell'invalidità, e non alla relativa causa, ossia va disgiunta
dall'aspetto risarcitorio, che interessa gli invalidi di guerra.
Quindi, dato che l'indennità
di accompagnamento è correlata con i doveri assistenziali
imposti allo stato dagli artt. 2, 38 e 32 Cost., il giudice a quo
dubita che l'art. 1 della L. n. 18 cit. e la L. n. 508
cit. siano conformi all'art. 3 comma 1 della Costituzione perché
escludono per gli invalidi civili l'assegno integrativo
dell'indennità di accompagnamento goduto dai grandi invalidi
di guerra.
Nella propria memoria l'Avvocatura
dello stato fa alcune importanti e condivisibili affermazioni, quali
il riconoscimento che l'indennità di accompagnamento evita il
ricovero in istituto di molte persone con disabilità, facendo
così risparmiare lo stato, e, per quanto riguarda i grandi
invalidi di guerra, ne impedisce "lo sradicamento dalla
società."
A tutto questo l'Avvocatura dello
stato aggiunge però alcune affermazioni più
discutibili, e cioè ritiene che la sentenza additiva richiesta
dal giudice a quo sia inammissibile secondo
dottrina prevalente per violazione del potere discrezionale del
legislatore e dell'art. 81 comma 4 della Costituzione. Inoltre
l'Avvocatura ricorda che l'art. 1 del il d.p.r. n. 915 cit.
stabilisce la natura risarcitoria delle pensioni di guerra, e
aggiunge che tale natura risarcitoria vale anche per l'indennità
di accompagnamento (12)
e ne giustifica l'importo più elevato
rispetto agli invalidi
civili.
Nella sentenza in esame in primo
luogo la Corte costituzionale respinge la tesi dell'Avvocatura dello
stato in merito alle sentenze "additive" e ne rivendica
l'ammissibilità, rifacendosi alla sua precedente
giurisprudenza, menzionata nella sentenza in esame, e condivisa da
vasta, e spesso autorevole, dottrina (13).
Inoltre la Corte arriva rapidamente a pronunciare l'infondatezza
richiamandosi all'"elemento risarcitorio", che esisterebbe
soltanto per gli invalidi di guerra, già rilevato nella
sentenza del 19 luglio 1968 (14) n. 113 (15)
e nell'ordinanza n. 487 cit.
Rispetto poi all'ordinanza n. 487
cit. va notato che in essa la Corte dichiarava la manifesta
infondatezza (16),
mentre nella sentenza in esame viene pronunciata "soltanto"
l'infondatezza. Ciò è dovuto al fatto che la Corte
ritiene la questione di costituzionalità ora in discussione
altrettanto priva di fondamento di quella (17) che dette
origine alla decisione precedente, ma, a differenza di
questa, prospettata in maniera tale da poter far sorgere dei dubbi.
Inoltre, poiché l'assegno
integrativo (per gli invalidi di guerra) è annesso non ad una
generica erogazione, bensì ad un'"indennità di
assistenza e di accompagnamento", finalizzata cioè a
necessità di assistenza e di accompagnamento, esattamente come
lo è l'"indennità di accompagnamento" per gli
invalidi civili (18),
non pare possibile interpretare la giurisprudenza della Corte
costituzionale in materia (19) nel senso che
il legislatore, usando nomi analoghi, in realtà
abbia voluto creare provvidenze diverse.
Della sentenza n. 113 cit. è
necessario rilevare che riguarda non l'indennità di
accompagnamento, bensì le pensioni di guerra alle quali, però,
in tale sentenza, viene attribuito un ruolo di indennizzo (20)
del danno causato da attività non colposa dello stato, e non
si parla del risarcimento, a cui la Corte fa invece riferimento nella
sentenza in esame (21).
La differenza può non essere
trascurabile, innanzitutto perché il risarcimento deve mirare
a reintegrare totalmente il valore del bene colpito (22),
mentre l'indennità può non coincidere con il valore
venale del bene, purché, però, rappresenti sempre un
serio (23)
ristoro (24).
La seconda conseguenza derivante
dall'attribuire all'erogazione in questione il ruolo non di
risarcimento, bensì di indennizzo, è che, essendo
quest'ultimo disgiunto dall'elemento colposo, potrebbe essere più
difficile da giustificare la differenza di trattamento fra invalidi
di guerra e invalidi civili qui in discussione. Innanzitutto anche
per questi ultimi molto spesso la menomazione è diretta
conseguenza di attività non colposa dello stato (25).
Inoltre, a differenza del risarcimento, l'indennizzo deve mirare a
riparare non la menomazione, bensì l'handicap (26).
Cioè non deve restituire il presunto valore monetario degli
occhi, delle gambe ecc., che non ci sono più. Viceversa
l'indennizzo deve fornire il denaro necessario a superare i maggiori
ostacoli che si incontrano a vivere con tali menomazioni. E il punto
è che, anche per gli invalidi civili (oltre che per quelli di
guerra) quasi tutti questi ostacoli sono dovuti all'attività
non colposa, cioè ad omissioni, dello stato (27),
o comunque della collettività.
La giustificazione del trattamento
privilegiato riservato agli invalidi di guerra, semmai, potrebbe
risiedere nella constatazione secondo cui il fondamento
etico-giuridico dell'indennità sta nel "principio di
giustizia distributiva che impone che i sacrifici volti all'utilità
collettiva non ricadano su singoli ma su tutti i membri della
collettività" (28),
e la differenza fra le due categorie d'invalidità deriva dal
fatto che la menomazione per gli invalidi di guerra consegue da un
servizio prestato per la collettività, mentre per gli invalidi
civili è spesso conseguenza di un'omissione della
collettività. La questione è talmente presente ai
ricorrenti che il dubbio di costituzionalità non verte sul
fatto che l'indennità di accompagnamento per gli invalidi di
guerra è un po' superiore a quella degli invalidi civili,
differenza che pare ragionevolmente riconducibile alla diversità
appena rilevata nella frase precedente.
Il punto è invece che, essendo
l'assegno integrativo erogato soltanto agli invalidi di guerra, di
conseguenza (29)
il trattamento di accompagnamento
riservato a questi ultimi è
un multiplo di quello riconosciuto agli invalidi civili. Per cui,
anche tenendo ben presente che spetta alla legge stabilire quali
danni di guerra sono rimborsabili e in che misura (30),
non pare che il principio solidaristico, su cui si basa
l'indennizzo (31),
possa far ritenere gli invalidi civili meritevoli di un trattamento
notevolmente inferiore a quello riservato agli invalidi di guerra
(che si trovano ad avere identiche necessità) per il semplice
fatto che la causa dell'impedimento è dovuta nell'ultimo caso
in parte ad un'attività, e in parte ad omissioni, dello stato
e nell'altro quasi esclusivamente ad omissioni del medesimo.
La giurisprudenza della Corte
costituzionale in tema di indennità di accompagnamento fa
sorgere poi un'altra questione. E cioè l'indennità di
accompagnamento spetta a quelle persone con disabilità "che
si trovano nell'impossibilità di deambulare senza l'aiuto
permanente di un accompagnatore o, non essendo in grado di compiere
gli atti quotidiani della vita, abbisognano di un'assistenza
continua" (32).
Ovvero tale indennità è finalizzata a retribuire le
persone che aiutano, chi non riesce a farlo da solo, ad alzarsi la
mattina, a coricarsi la sera, a svolgere le attività che
normalmente avvengono nella propria abitazione, a frequentare la
scuola o il lavoro, ad incontrare altre persone, a fare compere, a
manifestare liberamente il proprio pensiero, a partecipare a riunioni
o associazioni, ad essere elettore attivo o passivo ecc.
Tant'è vero, che nella propria
memoria, l'Avvocatura dello stato, dopo aver ammesso che "sotto
questo profilo le esigenze degli invalidi civili non differiscono da
quelle degli invalidi di guerra" (33),
scrive che l'indennità di accompagnamento serve a rendere
possibile un'assistenza "prolungata nell'arco della giornata,
che gli consenta una vita ........ sociale, culturale il più
possibile vicina a quella normale". E la Corte, nel ricordare le
proprie sentenze n. 346 cit. e n. 88 cit. ripete che l'indennità
di accompagnamento per gli invalidi civili è creata "al
fine di porli in grado di far fronte alle esigenze di accompagnamento
e di assistenza .... consentendo loro condizioni esistenziali
compatibili con la dignità della persona umana" (34).
Ma allora il punto essenziale pare
essere che un trattamento inferiore per quanto riguarda
l'accompagnamento incide sui diritti inviolabili sotto molteplici
profili. Innanzitutto incide sul diritto all'integrazione sociale di
queste persone, che la dottrina (35) e la stessa
Corte costituzionale (36)
hanno ritenuto essere tutelato
dell'art. 2 della Costituzione con la
frase "nelle formazioni sociali ove si svolge la sua
personalità".
Inoltre, nel disporre un trattamento
di accompagnamento sensibilmente inferiore per gli invalidi civili, e
nella misura in cui non consente loro di essere pienamente attivi, il
legislatore fa sì che lo sviluppo della loro personalità
non sia pieno e libero quanto quello delle altre persone (con
invalidità di guerra).
Per di più (37)
sembra indubbio che, fra i diritti
tutelati come inviolabili
dell'art. 2 della Costituzione, c'è anche il diritto ad
organizzare liberamente la propria giornata, cioè decidere
liberamente quando alzarsi da letto, se e quando uscire di casa,
quando nutrirsi, quando coricarsi ecc., mentre un diverso importo
dell'indennità di accompagnamento incide proprio sulla
possibilità di esercitare tali diritti inviolabili.
Infine un'autorevole e condivisibile
dottrina sostiene che: "... la carenza delle potenzialità
fisiche o l'esistenza di barriere architettoniche o tecnologiche"
si risolve "in una concreta menomazione della libertà
personale e di circolazione ..." (38).
Ma il denaro che viene erogato tramite il trattamento di
accompagnamento serve proprio a procurarsi i supporti necessari a
sopperire a tali carenze (39).
Non essendoci colpa e quindi danno,
dovendosi perciò parlare di sacrificio (40),
ed essendo tutte e due le indennità (41) finalizzate a
sopperire alle medesime necessità, pare
acquistare rilievo decisivo il fatto che un livello inferiore e/o
insufficiente dell'indennità di accompagnamento impedisce di
esercitare pienamente i diritti inviolabili (42).
Ossia il trattamento di
accompagnamento spetta a quelle persone che senza l'aiuto di altri
non possono esercitare i diritti inviolabili (43),
per cui si tratta di un diritto funzionale (44) finalizzato al
godimento di tali diritti. Nel senso che il
trattamento di accompagnamento è destinata a persone che, se
ne venissero private, si troverebbero nella stessa situazione di
coloro a cui viene negata la possibilità di esercitare i
diritti inviolabili (45).
Ma quando vengono compromessi questi
diritti il ristoro dev'essere totale perché essi non sono
suscettibili di sacrificio per pubblico interesse e perché per
la Costituzione essi sono più importanti dei diritti
patrimoniali (46).
Del resto il giudice a quo,
nel sollevare la questione, faceva giustamente (47) riferimento
all'art. 2 della Costituzione, e quindi (48) la Corte poteva
senz'altro esaminare la questione sotto il profilo
dei diritti inviolabili. Tanto più se si considera che il
diritto-dovere all'assistenza, su cui pare focalizzarsi il giudice a
quo, in fin dei conti è finalizzato al godimento dei diritti
inviolabili. Viceversa dalla lettura dell'ordinanza di remissione e
della sentenza, sembrerebbe che la questione non sia stata
approfondita sotto tale profilo né dal giudice a quo
e neanche dalla Corte costituzionale. E questo aspetto della sentenza
in esame lascia perplessi.
Il punto è che può
esserci pieno rispetto del principio di eguaglianza (49)
soltanto se tutti hanno pari opportunità di esercitare i
diritti inviolabili. Senza dimenticare che le disposizioni
costituzionali da sole non sono sufficienti ad assicurare i supporti
che in taluni casi possono essere indispensabili a tal fine (50).
Ma con la consapevolezza che quando il legislatore prende
provvedimenti in proposito non può fare discriminazioni (51)
ed è tenuto legiferare in modo da dare a tali diritti "la
più ampia, completa e generalizzata attuazione" (52).
E allora non sembra ragionevole che
agli invalidi civili, rispetto a quelli di guerra, vengano
drasticamente ridotte le opportunità di
esercitare i diritti inviolabili per il semplice fatto che la causa
dei loro impedimenti è riconducibile non all'attività
dello stato, bensì ad omissioni del medesimo.
Già pubblicato in
“Giurisprudenza costituzionale”, 1994, (3), pagg. 1702-1709. Si
ringrazia la Direzione della Rivista per l’autorizzazione alla
pubblicazione online.
Pubbl. sulla Gazz.
Uff., prima serie speciale, del 25 maggio 1994, n. 22.
Due
ordinanze di remissione del 20 ottobre 1993, iscritte ai nn. 729 e 730
del registro delle ordinanze del 1993 e pubblicate nella Gazz. Uff. n.
51, prima serie speciale, dell'anno 1993. Quattro ordinanze di
remissione del 2 novembre 1993, iscritte ai nn. 752, 753, 754 e 755 del
registro delle ordinanze del 1993 e pubblicate nella Gazz. Uff. n. 53,
prima serie speciale, dell'anno 1993. Un'ordinanza di remissione del 9
novembre 1993, iscritta al n. 40 del registro delle ordinanze del 1994
e pubbl. nella Gazz. Uff. n. 8, prima serie speciale, dell'anno 1994.
Nel giudizio sottostante i ricorrenti avevano eccepito "in via
subordinata la legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge n.
18/1980 qualora venga interpretata nel senso che nega a favore degli
invalidi civili l'assegnazione di tre accompagnatori o, in luogo di
ciascuno di essi, di un assegno integrativo dell'indennità di
assistenza e di accompagnamento."
I ricorrenti avevano inoltre eccepito "la illegittimità costituzionale
della legge n. 508/88 nella parte in cui non estende agli invalidi
civili la misura delle erogazioni riconosciute a favore dei grandi
invalidi di guerra per contrasto con il principio di parità sancito dal
primo comma dell'art. 3 della Costituzione."
L'assegno integrativo dell'indennità di assistenza e di accompagnamento
per gli invalidi di guerra è previsto dell'art. 21 del d.p.r. 23
dicembre 1978 n. 915, su richiesta dell'interessato, in sostituzione di
due accompagnatori militari.
Probabilmente
perché la differenza (qualche centinaia di mila lire al mese) fra
l'indennità di accompagnamento erogata agli invalidi di guerra e quella
erogata agli invalidi civili non è così elevata da poter far ipotizzare
l'irragionevolezza, mentre a quest'ultima viene da pensare in relazione
al fatto che l'assegno integrativo (qualche milione al mese) viene
erogato alla prima categoria di invalidi, ma non alla seconda.
"Dal 1° gennaio 1983 l'indennità di accompagnamento sarà equiparata a
quella goduta dai grandi invalidi di guerra ai sensi della tabella E,
lettera a-bis, n. 1, del decreto del Presidente della Repubblica 23
dicembre 1978, n. 915." La L. 11 febbraio 1980, n. 18, è pubbl. nella
Gazz. Uff. 14 febbraio 1980, n. 44.
"3. A decorrere dal 1° gennaio 1988, l'importo della indennità di
accompagnamento erogata agli invalidi civili di cui alla L. 11 febbraio
1980, n. 18, è stabilito in £ 539.000 mensili, comprensivo
dell'adeguamento automatico, per l'anno 1988, previsto dal comma 2
dell'articolo 1 della L. 6 ottobre 1986, n. 656." La L. 21 novembre
1988, n. 508, è pubbl. nella Gazz. Uff. 25 novembre 1988, n. 277.
La L. n. 392 cit. (pubbl. nella Gazz. Uff. 31 luglio 1984, n. 209) si
era limitata ad estendere agli invalidi civili il nuovo importo
dell'indennità di assistenza e di accompagnamento prevista per gli
invalidi di guerra nonché il suo adeguamento automatico.
Pare
utile osservare che la Corte era già stata investita della questione
indennità di accompagnamento molte volte. Oltre alle ordinanze del 31
luglio 1989 n. 475 (pubbl. in "Giur. cost.", 1989, I, 2237 ss.), del 31
luglio 1990 n. 391 (pubbl. in "Giur. cost.", 1990, I, 2366 ss.) e del
22 ottobre 1990 n. 490 (pubbl. in "Giur. cost.", 1990, 2867 ss.), che
riguardano la possibilità per gli eredi di riscuotere i ratei
dell'indennità di accompagnamento, e altre riguardanti più
specificamente i non vedenti (quali la sentenza della Corte
costituzionale del 22 giugno 1989 n. 346, pubbl. in "Giur. cost.",
1989, I, 1586 ss., e del 15 marzo 1993 n. 88, pubbl. in "Giur. cost.",
1993, 765 ss.), una particolare attenzione pare meritarla l'ordinanza
della Corte costituzionale del 17 novembre 1992 n. 456 (pubbl. in
"Giur. cost.", 1992, 4139 ss.). Salvo aver chiaro che, diversamente
dalla sentenza esaminata in questo scritto, in detta ordinanza il
dubbio di costituzionalità riguardava l'indennità di accompagnamento
(che il legislatore aveva voluto rendere uguale fra invalidi civili e
invalidi di guerra con il disposto dall'ultima frase del comma 1
dell'art. 1 della L. n. 18 cit., poi confermato dell'art. 1 della L.
392 cit.: ma tale norma rimase inapplicata da parte del Ministero degli
interni; al punto che fu abrogata dal comma 3 dell'art. 2 della L. n.
508 cit.; ed è proprio su questa abrogazione che verteva il dubbi di
costituzionalità a cui qui si accenna) e non l'assegno integrativo
della medesima (del quale si occupa invece la sentenza qui in esame).
Infatti in tale ordinanza n. 456 viene dichiarata l'inammissibilità per
perplessità del giudice a quo
nel prospettare la questione. Per cui, ricordato che la pronuncia
d'inammissibilità non esclude l'esistenza dell'illegittimità (L.
CARLASSARE, op. cit, 302), nel constatare che l'ordinanza di remissione
del giudice a quo pare molto ben posta non si può evitare di pensare a
quella dottrina che disapprova l'abitudine della Corte di pronunciare
l'inammissibilità per non prendere posizione su una questione (L.
CARLASSARE, op. cit., 303). Altre pronunce in cui la Corte
costituzionale si occupa in qualche modo dell'indennità di
accompagnamento sono le sentenze del 13 dicembre 1988 n. 1088 (pubbl.
in "Giur. cost.", 1988, I, 5312 ss.), del 29 aprile 1991 n. 183 (pubbl.
in "Giur. cost.", 1991, 1495 ss.), e del 22 gennaio 1992, n. 3 (pubbl.
in "Giur. cost.", 15 ss.); e le ordinanze del 23 febbraio 1989, n. 61
(pubbl. in "Giur. cost.", 1989, I, 336 ss.), del 31 maggio 1990, n. 280
(pubbl. in "Giur. cost.", 1990, 1692 ss.), del 13 maggio 1991, n. 210
(pubbl. in "Giur. cost.", 1992, 1883 ss.), e del 25 maggio 1992 n. 229
(pubbl. in "Giur. cost.", 1992, 1794 ss.).
Pubbl. in "Giur. cost.",
1988, I, 2189 ss..
In
realtà anche la natura risarcitoria dell'indennità di accompagnamento
per gli invalidi di guerra è dichiarata dal D.p.r. n. 915 cit. all'art.
1 laddove stabilisce che "La pensione, assegno o indennità di guerra
previsti dal presente testo unico costituiscono atto risarcitorio .." e
poi all'art. 21 dello stesso D.p.r. è prevista l' "Indennità di
assistenza e di accompagnamento".
Fra l'altro: A. PIZZORUSSO,
Tutela dei diritti costituzionali e
copertura finanziaria delle leggi,
in "Riv. dir. proc.", 1990, 254 ss., per il quale l'u.c. dell'art. 81
della Costituzione non riguarda gli atti giurisdizionali, e, quando
questi importano nuove spese per lo stato, in mancanza di fondi
specifici, è compito del parlamento apportare le necessarie modifiche
al bilancio. E ancora: R. ALESSE, La
tutela assistenziale e il recupero sociale degli invalidi: un nuovo e
puntuale intervento della Corte costituzionale,
in "Giur. cost.", 1993, 2924 ss., per il quale, se c'è di mezzo l'art.
3 comma 1 della Costituzione, congiunto ai "diritti sociali impellenti"
allora la Corte costituzionale deve intervenire, altrimenti l'art. 81
u.c. della Costituzione finisce per prevalere su tutto. Ma in
particolar modo nel Seminario svoltosi a Roma, Palazzo della Consulta,
8-9 novembre 1991 (atti pubblicati in "AA.VV., Le sentenze della Corte costituzionale e
l'art. 81, u.c., della Costituzione,
Milano, Giuffré, 1993") la dottrina prevalente si è dichiarata per la
non applicabilità dell'articolo 81 u.c. Costituzione alle sentenze
della Corte costituzionale. In proposito, fra molta autorevole
dottrina, si può menzionare A. CORASANITI, Introduzione,
1 ss., per il quale se una norma attuativa di un precetto
costituzionale non lo estende a tutte le subcategorie, o si caduca la
norma oppure la si estende a tutte le subcategorie. Salvo menzionare
poi V. ONIDA, Giudizio di
costituzionalità delle leggi e responsabilità finanziaria del parlamento,
19 ss., per il quale l'art. 81 u.c. Costituzione non è applicabile alle
pronunce della Corte costituzionale. E rinviare infine alle lettura dei
molti altri chiarissimi studiosi che parteciparono a quell'incontro.
Tesi analoghe vengono sostenute da R. ALESSE, La tutela assistenziale e il recupero
sociale degli invalidi: un nuovo e puntuale intervento della Corte
costituzionale,
in "Giur. cost.", 1993, 2934. Inoltre si deve rilevare che nella
sentenza in esame la Corte non avrebbe creato una nuova norma, bensì
avrebbe ritenuto una deroga arbitraria e quindi ricondotto ad una
regola già stabilita dalla legge (G. D'ORAZIO, Le sentenze costituzionali additive tra
esaltazione e contestazione,
in "Rivista trim. dir. pubb.", 1992, 63-64), ovvero avrebbe confermato
la condivisibile abitudine, già rilevata in dottrina, di pronunciare
sentenze additive solo quando c'è un'unica soluzione costituzionalmente
obbligata (L. CARLASSARE, Le
decisioni d'inammissibilità e di manifesta infondatezza della Corte
costituzionale,
in "Foro it.", 1986, V, 304), limitandosi cioè a trarre le conseguenze
logiche di una volontà già manifestata dal legislatore (G. D'ORAZIO, Le sentenze costituzionali additive tra
esaltazione e contestazione, in "Rivista trim. dir. pubb.",
1992, 67).
Pubbl. in "Giur. cost.",
1968, I, 1754 ss.
E non "n. 13", come
erroneamente stampato nella sentenza in esame.
Premesse
le condivisibili dottrine secondo cui la dichiarazione di
costituzionalità, ossia di infondatezza, è relativa ai motivi posti, e
non ha valore assoluto (G. ZAGREBELSKY, La giustizia costituzionale,
Bologna, il Mulino, 1988, 255), e l'altra per la quale anche le
pronunce di manifesta infondatezza sono decisioni di merito (V.
ANGIOLINI, "Manifesta infondatezza",
"manifesta non spettanza" e "manifesta inammissibilità" nei giudizi
costituzionali da ricorso: aspetti e problemi processuali suggeriti
dalla giurisprudenza, in "Le Regioni", 1989, (2), 389), va
rilevato che l'ordinanza n. 487 cit. non pare uno di quei casi in cui
la Corte dichiara la manifesta infondatezza poiché non si vuol
discostare da una precedente sentenza di rigetto (A. PIZZORUSSO, Effetto di "giudicato" ed effetto di
precedente delle sentenze della Corte costituzionale,
in "Giur. cost.", 1966, II, 1983-4), bensì fa pensare ad una di quelle
situazioni in cui siffatta pronuncia è dovuta all'evidenza (G.
ZAGREBELSKY, op. cit., 1988, 255) della "reale inconsistenza della
questione proposta" (R. ROMBOLI, Passato
e avvenire della "manifesta infondatezza", in "Giur. cost.", I,
1983, 1121), per cui la Corte si propone un effetto persuasivo (V.
ANGIOLINI, La "manifesta
infondatezza" nei giudizi costituzionali, Padova, CEDAM, 1988,
240).
Anche
l'ordinanza di remissione di allora (Pretore di Milano, ordinanza 26
giugno 1986, iscritta nel registro delle ordinanze del 1986 con il n.
690, e pubbl. nella Gazz. Uff., prima serie speciale, del 3/12/1986, n.
57) riguardava l'assegno integrativo della indennità di
accompagnamento, ma era formulata in maniera un po' diversa.
Si veda in proposito il comma 1 dell'art. 1 della L. n. 18 cit.
L'ordinanza 487 cit. e la sentenza in esame.
Accogliendo così la tesi
della Corte dei conti, che distingueva l'indennizzo dal risarcimento.
In tal senso anche P. VIRGA, Diritto
Amministrativo - I principi, Milano, Giuffrè, Vol. 1, 1989, 541;
A. PUBUSA, Indennità e indennizzo,
in "Dig. Discipl. Pubbl.", Torino, UTET, VIII, 1993, 223-4.
Per cui, nonostante il giudice a quo
non avesse avanzato alcun dubbio in proposito, la Corte avrebbe potuto
(G. ZAGREBELSKY, op. cit., 181) e dovuto sollevare la questione davanti
a sé e dare una corretta interpretazione all'art. 1 del d.p.r. 915
cit., che invece tratta di risarcimento.
A. PUBUSA, op. cit. 224.
Sentenza
della Corte costituzionale del 29 dicembre 1959 n. 67, pubbl. in "Giur.
cost.", 1959, II, 1175 ss. e A. PUBUSA, op. cit., 225-6. Inoltre si
veda l'ordinanza della Corte costituzionale del 10 marzo 1988 n. 293,
in "Giur. cost.", 1988, I, 1202 ss.: la natura risarcitoria delle
pensioni di guerra non implica "identità assoluta nelle caratteristiche
e negli effetti giuridici connessi, rispetto alla pura obbligazione
civilistica del risarcimento". E ancora P. VIRGA, Diritto Amministrativo - Attività e
prestazioni,
Milano, Giuffrè, Vol. 4, 1990, 413, dopo aver parlato di risarcimento,
finisce per concludere che in realtà si tratta di un limitato
indennizzo.
Per
cui potrebbe essere da approfondire il fatto che il trattamento di
accompagnamento (indennità più assegno integrativo) riservato agli
invalidi di guerra probabilmente può considerarsi "serio ristoro",
mentre altrettanto non può dirsi per la sola indennità di
accompagnamento riconosciuta agli invalidi civili.
Basti
pensare a quante menomazioni sono dovute all'insufficienza e/o
inefficienza delle strutture sanitarie e all'inadeguatezza della
normativa sulla prevenzione (degli infortuni e delle malattie).
Sulla differenza di
significato fra menomazione e handicap
si possono vedere le definizioni dell'Organizzazione Mondiale della
Sanità pubbl., fra l'altro, in Classificazione
internazionale delle menomazioni, delle disabilità e degli svantaggi
esistenziali,
Edizione italiana a cura del "Centro Lombardo per l'Educazione
Sanitaria", Milano, 17-19. In breve si può dire che la menomazione è la
lesione psico-fisica e/o sensoriale in sé, mentre l'handicap
è costituito dalle maggiori difficoltà che, avendo una o più
menomazioni, si incontrano per esercitare i diritti (inviolabili e
non). Ovvero, l'handicap
dipende sì dalla menomazione, ma anche, ad es., dall'esistenza e dal
livello di applicazione di un'adeguata legislazione per l'eliminazione
delle barriere architettoniche, per l'inserimento scolastico e
lavorativo, per il conseguimento della patente di guida ecc.
Appunto
insufficienza e/o inadeguata applicazione della normativa
sull'eliminazione delle barriere architettoniche, sugli ausili tecnici,
sul collocamento obbligatorio, pregiudizio dei funzionari pubblici ecc.
A. PUBUSA, op. cit., 224.
A causa dell'importo di
tale assegno (si veda la nota n. 6).
M.S. GIANNINI, Diritto amministrativo, vol. II,
Milano, Giuffré, 1993, 688.
M.S. GIANNINI, op. cit.,
688.
Art.
1 comma 1 L. n. 18 cit.
Del
resto nella sentenza 24 maggio 1991, n. 216, pubbl. in "Giur. cost.",
1991, 1920 ss., la Corte costituzionale aveva stabilito che la
necessità di assistenza personale continuativa è comune all'invalido
del lavoro e all'invalido civile, mentre, seguendo il ragionamento
della Corte, si potrebbe ipotizzare anche per l'invalido del lavoro la
presenza dell'elemento risarcitorio.
Frase che, nella sentenza
in esame, la Corte ha ripreso dalle sentenze n. 346 cit. e n. 88 cit.
S. RODOTA', in AA.VV., Prevenzione degli handicaps e diritti
civili degli handicappati
(Atti del I congresso scientifico internazionale), Roma, 1978, 479; sul
diritto delle persone con disabilità all'integrazione sociale anche S.
FOIS, "Nuovi" diritti di libertà,
in Nuove dimensioni dei diritti di
libertà (Scritti in onore di Paolo Barile), Padova, CEDAM, 1990,
81.
Sentenza del 3 giugno 1987
n. 215, pubbl. in "Giur. cost.", 1987, I, 1629 ss..
Non
si ritiene di discutere qui se l'art. 2 della Costituzione sia una
"clausola aperta" o meno. Fra molta dottrina, in favore si può vedere:
A. Barbera, Art. 2, in G. BRANCA (a cura di), Commentario della Costituzione. Principi
fondamentali, Bologna - Roma, Zanichelli - Il foro italiano,
1975, 66, 97 e 101-2, F. FELICETTI, I
diritti inviolabili nella costituzione italiana, in "Riv. amm.",
1993, I, 1083 e 1087. E contra: A. PACE, Diritti "fondamentali" al di là della
Costituzione?, in "Pol. del dir.", 1993, (1), 5 e 8, P. GROSSI, Inviolabilità dei diritti, in "Enc.
dir.", Milano, Giuffrè, vol. XXII, 1974, 719-20 e 728-9.
A. PACE, Lezioni sulla Problematica delle Libertà
Costituzionali - Parte speciale, Padova, CEDAM, 1990, 271, nota
2.
E
potrebbe risultare interessante dedicare un lavoro apposito ad
approfondire questo punto proprio sotto il profilo della libertà
personale.
A. PUBUSA, op. cit., 224.
Per gli invalidi civili e
per quelli di guerra.
Tant'è
che sia per gli invalidi di guerra (art. 77 d.p.r. 915 cit.) che per
gli invalidi civili (Sez. I della Corte di cassazione, sentenza n. 1780
cit.) l'indennità di accompagnamento non costituisce reddito. Non solo,
ma, mentre per gli invalidi di guerra anche la pensione non costituisce
reddito, per gli invalidi civili solo l'indennità di accompagnamento
non costituisce reddito e solo su questo punto la loro situazione è
parificata a quella degli invalidi di guerra.
E non a chi, senza tale
assistenza, potrebbe comunque esercitare detti diritti, seppur con
maggiori difficoltà.
E'
altresì vero che attribuire all'indennità di accompagnamento il ruolo
di diritto funzionale, essenziale per consentire ad alcune persone con
disabilità di esercitare i diritti inviolabili, significa anche
ammettere che per queste persone non è sufficiente che lo stato si
limiti a riconoscere tali libertà. Però è altrettanto vero che l'art. 2
della Costituzione non si limita a riconoscere tali diritti, ma li
garantisce anche, tanto da poter essere necessario l'intervento del
legislatore (S. FOIS, op. cit., 85), di sicuro non in antitesi ad essi
(M. MAZZIOTTI, Diritti sociali,
in "Enc. dir.", Milano, Giuffrè, vol. XII, 1964, 805), bensì per
consentirne un esercizio più compiuto (G. AMATO, Libertà (diritto costituzionale),
in "Enc. dir.", Milano, Giuffrè, 1974, vol. XXIV, 285: A. BARBERA, op.
cit., 78-80 e 106). Inoltre la lettura coordinata degli artt. 2 e 3
della Costituzione impone, di fronte a situazioni di particolare
vulnerabilità, di evitare di far finta di non vedere, e di affrontare
la realtà a fini egualitari.
Tant'è
vero che, a differenza delle pensioni d'invalidità, viene erogata
indipendentemente dal reddito del titolare (art. 1 comma 1 L. n. 18
cit. e Sez. Un. della Corte di cassazione, sentenza 30 ottobre 1992, n.
11843, in "Riv. giur. lav. prev. soc.", 1993, II, 179 ss., nonché Sez.
Lav. della Corte di cassazione, sentenza del 27 aprile 1992 n. 5003) e
non costituisce reddito per il medesimo (Sez. I della Corte di
cassazione, sentenza del 18 febbraio 1987, n. 1780).
A. PUBUSA, op. cit., 226-8.
Se
non altro, infatti, la Corte di cassazione (Sez. Un. della Corte di
cassazione, sentenza n. 11843 cit.) aveva stabilito che l'indennità di
accompagnamento è riconducibile non all'art. 38 della Costituzione,
bensì ai doveri di solidarietà dell'art. 2 della Costituzione, e aveva
riscontrato un siffatto riferimento anche nella sentenza della Corte
costituzionale n. 346 cit.
Pur
essendo ammissibili pronuncie soltanto rispetto alle disposizioni
costituzionali indicate nell'ordinanza di remissione: G. ZAGREBELSKY,
op. cit., 255. Sempre sul principio di corrispondenza fra il chiesto e
il pronunciato: A. PIZZORUSSO, Lezioni
di diritto costituzionale, Roma, Edizioni de "Il Foro italiano",
1984, 350.
Peraltro correttamente
invocato dal giudice a quo.
A. PACE, La garanzia dei diritti fondamentali
nell'ordinamento costituzionale italiano: il ruolo del legislatore e
dei giudici "comuni", in Nuove dimensioni cit., 690-1, Lezioni sulla Problematica delle Libertà
Costituzionali - Parte generale, Padova, CEDAM, 1990, 35 e 38,
Diritti cit., 5; A. Barbera, op. cit., 99.
Sulle pretese avanzabili
nei confronti dello stato in situazioni del genere si può vedere M.
MAZZIOTTI, op. cit., 804.
F. FELICETTI, op. cit.,
1082.