Raffaello Belli

Alcuni profili di legittimità nel rapporto fra indennità di accompagnamento
e patente di guida per le persone con disabilità (*)

0. Premessa

In questo scritto spero risulti indubbio che non si vogliono assolutamente coprire i c.d. "falsi invalidi". Il punto è che la comprensibile esigenza di eliminare i consistenti abusi verificatisi diventa illegittima se finisce per colpire anche le persone che hanno davvero disabilità consistente.
    E' ben lungi da chi scrive la convinzione che l'attuale indennità di accompagnamento sia idonea a risolvere la maggior parte delle necessità di assistenza personale di chi ha notevoli disabilità. Il fatto è che essa è l'unico strumento che, una volta ottenuto, costituisce un diritto soggettivo perfetto (tanto da essere guardato con interesse da persone con disabilità del Nord-Europa), nel senso che, quando una persona con disabilità ha conseguito l'indennità di accompagnamento, se, per un qualsiasi motivo illegittimo il Ministero competente decide di sospendere o revocare tale indennità, il titolare può ricorrere direttamente al giudice ordinario e costringere il Ministero a riprendere l'erogazione, che poi egli può utilizzare per retribuire i propri assistenti personali. E poter avere la possibilità di ricorrere al giudice nel caso che i pagamenti non vengano effettuati, ossia essere titolari di un diritto soggettivo perfetto, da un lato rappresenta una significativa sicurezza per le persone con disabilità e dall'altro consente una gestione migliore delle risorse destinate a questo scopo. Infatti avendo una ragionevole sicurezza nell'erogazione, è possibile organizzarsi a medio-lungo termine, e quindi in maniera più economica.
    Viceversa, a proposito del servizio di aiuto personale erogato dai comuni, il comma 1 dell'art. 9 della legge legge 5 febbraio 1992, n. 104 (1) stabilisce che il servizio di aiuto personale "può", anziché "deve", essere istituito dai comuni nei limiti delle risorse ordinarie di bilancio. Per cui se una persona con disabilità inizia a ricevere tale servizio dal comune, e poi esso viene sospeso, può essere molto difficile, o impossibile, ricorrere a qualsiasi tutela giurisdizionale. Questo genera non poca insicurezza nella vita peggiorandone la qualità e costringendo ad un utilizzo meno efficiente delle risorse destinate a questo scopo per via dell'impossibilità di dare assicurazioni a lungo termine alle persone che prestano la propria attività lavorativa nei confronti di chi ha disabilità.
    Di conseguenza può essere di rilievo il fatto che l'indennità di accompagnamento, fra gli strumenti che le persone con disabilità hanno per ottenere la necessaria assistenza personale, è l'unica capace di fornire talune garanzie. E questo anche in riferimento ad altri paesi europei. Sarebbe troppo lungo fare confronti precisi, anche perché taluni sistemi giuridici sono molto diversi dal nostro. Per di più in altri paesi, alche laddove l'assistenza personale non costituisce un diritto soggettivo perfetto per le persone con disabilità, talvolta ci sono comunque dei precisi doveri giuridici per le autorità pubbliche di fornire tale servizio, doveri invece inesistenti o molto più attenuati in Italia. Tuttavia in diversi paesi europei, nel caso in cui l'erogazione di tale servizio venga ridotta o cessa, non sempre il ricorso al giudice è così efficace come lo è in Italia nel caso dell'indennità di accompagnamento. E questo la rende pregevole.

1. Nessun obbligo di accompagnatore

In via preliminare pare necessario chiarire che il fatto di percepire l'indennità di accompagnamento non implica assolutamente che si può uscire di casa soltanto se si è insieme ad un accompagnatore. Un obbligo del genere costituirebbe senz'altro un limite alla libertà personale, e, almeno per certi aspetti, avvicinerebbe la condizione di chi è titolare dell'indennità di accompagnamento a quella di chi è agli "arresti domiciliari". Il che è ampiamente inammissibile anche sotto il profilo giuridico.
    Indubbiamente, rispetto alla situazione di chi è agli arresti domiciliari in base a quanto previsto dal codice penale, nella condizione delle persone con disabilità, che sono agli "arresti domiciliari" per via della mancanza di una adeguata assistenza personale, ci sono delle differenze migliorative e peggiorative. Peggiorative nel senso che per le persone con disabilità la situazione reclusiva può durare tutta la vita (anziché un limitato periodo di tempo), non deriva da un atto di un giudice, ma da un comportamento della pubblica amministrazione; infine non è necessario alcun provvedimento (quindi anche impugnabile) di un'autorità pubblica, bensì è sufficiente un comportamento omissivo dell'ente pubblico preposto. E differenze migliorative nel senso che, diversamente da chi è confinato agli arresti domiciliari dal giudice, le persone con disabilità prive di assistenza personale, se trovano una persona disposta ad aiutarle, possono uscire senza dover chiedere permesso a nessuno. Però in ambedue i casi, cioè sia per chi è costretto dal giudice agli arresti domiciliari che per le persone con disabilità prive di adeguata assistenza personale, c'è un fatto comune di rilievo, e cioè la limitazione della libertà personale dell'individuo, con confinamento presso il proprio domicilio, deriva comunque da un comportamento di un'autorità pubblica.
    L'inammissibilità di non poter uscire di casa liberamente emerge pure dal fatto che l'indennità di accompagnamento può spettare anche a chi non ha bisogno dell'accompagnatore, ma questo lo vedremo meglio più avanti.
    In primo luogo qui va invece esaminato il fatto che in base ai commi 2 e 3 dell'art. 13 Cost. la libertà personale può essere limitata soltanto nei casi stabiliti esplicitamente dalla legge e con adeguata motivazione. La legislazione vigente non pone però alcuna limitazione alla libertà personale di chi percepisce l'indennità di accompagnamento. Più semplicemente viene prevista la possibilità di accertare quali persone con disabilità "abbisognano" di un accompagnatore (2), ma senza che ne consegua alcun obbligo negli spostamenti. Oltretutto fra "abbisognano" e "obbligo" c'è un abisso, per colmare il quale non si vede come possa sussistere adeguata motivazione.
    Anche perché (se si eccettua chi è privo della piena capacità di intendere e di volere) è inviolabile la libertà ("negativa") di ognuno di impegnare le proprie capacità psico-fisiche (residue) al di là di ogni ragionevole sforzo (fatti salvi i limiti posti dal comma 1 dell'art. 54 del Codice Penale (3), nel qual caso, però, la decisione su ogni eventuale contestazione spetta al giudice penale). Mentre l'"inderogabilità della solidarietà" (4) e il "diritto al mantenimento e all'assistenza sociale" (5) (e quindi anche all'indennità di accompagnamento) devono scattare quando il singolo (con disabilità) si trova nella ragionevole impossibilità di provvedere autonomamente alla situazione tutelata dalla norma applicata.
    Ovvero in questa differenza, fra la facoltà del singolo di pretendere da se stesso sforzi al di là del ragionevole, e il dovere della Repubblica di non costringere di fatto il singolo a sacrifici irragionevoli, sta un motivo (solo ulteriore) per cui è inammissibile far scaturire dall'indennità di accompagnamento l'obbligo dell'accompagnatore. In altre parole è inviolabile la libertà del singolo di cercare di ricorrere a sforzi sovraumani pur di rendere le proprie condizioni di vita meno inaccettabili, ma quando la Repubblica costringe il cittadino a fare questo, allora vi è sicuramente contrasto con l'articolo 2 della Cost.
    In base a quanto stabilito dal comma 2 dell'art. 13 Cost. spetta poi soltanto al giudice il compito di adottare provvedimenti definitivi, che limitano la libertà personale. E il punto è imprescindibile, se non si vuol rinunciare ad ogni parvenza di libertà. Ma la decisione di assegnare l'indennità di accompagnamento non viene affatto presa dal giudice, e quindi, anche sotto questo fondamentale profilo, dal provvedimento di attribuzione di tale indennità non può scaturire alcuna limitazione della libertà personale.
    Inoltre, se non altro dalla lettura coordinata degli artt. 2, 3 e 38 Cost., emerge inequivocabilmente che gli interventi assistenziali della Repubblica devono mirare ad aumentare l'eguaglianza, la libertà, l'integrazione sociale di chi riceve tali interventi. Di conseguenza, pure da questa prospettiva, è sicuramente illegittimo far scaturire dall'indennità di accompagnamento conseguenze limitative della libertà personale.
    Più in particolare, e senza entrare nella discussione se il comma 2 dell'art. 3 Costituzione abbia o meno un contenuto esclusivamente programmatico, è certo che tale comma ha forza cogente immediata laddove si tratta di invalidare eventuali norme sopravvenute che perseguano fini contrastanti con quelli stabiliti in esso. Nel senso che forse possono essere anche discutibili i tempi entro cui la Repubblica deve dare piena attuazione a quanto previsto da tale comma. Ma sicuramente la Repubblica non può mai legittimamente sottrarsi ai doveri imposti da esso. Ebbene, nel caso di approvazione di provvedimenti in contrasto con detti doveri, l'autorità che agisce (in questo caso il Parlamento) si muove in senso opposto a quello a cui è vincolata dal comma 2 cit. e questo è inammissibile. Perciò, anche sotto questo profilo, pare ampiamente illegittimo far scaturire dall'indennità di accompagnamento conseguenze limitatrici della libertà personale.
    L'inammissibilità del punto qui in discussione può risultare ancor più evidente se si considera che basta poco realismo per capire come, per poter avere sempre un accompagnatore al proprio fianco, l'importo dell'indennità di accompagnamento andrebbe almeno decuplicato. Infatti, ad esempio, supponendo che una persona con disabilità, per svolgere tutte le proprie attività (lavoro, scuola, acquisti, vita sociale) abbia necessità di stare fuori di casa mediamente soltanto dieci ore al giorno e la retribuzione dell'accompagnatore sia così bassa da ammontare a L. 15.000 all'ora, in un mese viene un totale di L. 4.500.000 (ma si sale a L. 9.000.000 mensili nel caso di necessità dell'accompagnatore per 12 ore al giorno e la retribuzione lorda sia più realisticamente di L. 25.000 orarie, e a L. 11.250.000 se le ore quotidiane diventano 15), mentre attualmente l'importo dell'idennità di accompagnamento è circa L. 750.000 al mese.
    Quindi, se si facesse scaturire dall'indennità di accompagnamento l'obbligo dell'accompagnatore, in realtà ne conseguirebbe una massiccia riduzione della libertà personale di chi la percepisce e un notevole incremento della spesa pubblica, ambedue illegittimi sia per la loro evitabilità che per la recente e cospicua normativa sull'efficienza della finanza pubblica (6).
    Infatti un buon numero di persone con disabilità, pienamente in possesso dei requisiti per ricevere l'indennità di accompagnamento, può usufruire di una notevole libertà guidando perfettamente l'auto in totale autonomia, e quindi senza dover decuplicare l'importo dell'indennità di accompagnamento.
    In conclusione dev'essere dunque molto chiara l'inesistenza di alcuna norma giuridica che proibisce alle persone con disabilità titolari dell'indennità di accompagnamento, ma capaci di raggiungere un'autonomia più o meno elevata (magari ricorrendo ad ausili meccanici), di uscire di casa senza l'accompagnatore.

2. Capacità lavorativa

Un'altra questione da chiarire subito è quella riguardante il fatto che ricevere l'indennità di accompagnamento non implica affatto essere totalmente incapaci di svolgere qualsiasi lavoro.
    Il Pretore di Roma, con sentenza del 20 ottobre 1984, stabilì che non osta all'accoglimento della richiesta di concessione dell'indennità di accompagnamento la circostanza che la ricorrente svolga attività lavorativa retribuita.
    Successivamente, a seguito del parere (7) dell'Avvocatura dello Stato e dell'intervento della Presidenza del Consiglio dei Ministri (8), il Ministero dell'Interno, con Circolare n. 47 del 17 dicembre 1986, escluse "che la locuzione totale inabilità, che si rinviene nel testo dell'articolo 1 della legge n. 18/80, coincida con la totale inabilità lavorativa richiesta dell'articolo 12 della legge 118/71, ai fini della concessione della pensione di inabilità". A tale interpretazione il Ministero della Sanità si è adeguato con Circolare n. 3 dell'11 febbraio 1987, nella quale è scritto, fra l'altro, che le persone di cui all'art. 1 della legge n. 18 cit. in nota, vanno individuate "non necessariamente in coloro cui è del tutto precluso lo svolgimento di un'attività lavorativa" ed è "compatibile la concessione dell'indennità di accompagnamento con la prestazione lavorativa degli invalidi civili, dichiarati invalidi al 100%".
    Ad ulteriore, e determinante, chiarimento va evidenziato che il punto è stato successivamente accolto nel comma 3 dell'art. 1 della legge 21 novembre 1988, n. 508 (9) quando stabilisce che "l'indennità di accompagnamento non è incompatibile con lo svolgimento di attività lavorativa".
    Tant'è che, dopo l'entrata in vigore di questa legge n. 508, la Sezione Lavoro della Corte di cassazione, con sentenza n. 4498 del 24 aprile 1991 (10), ha stabilito che l'inabilità lavorativa, quale presupposto della indennità di accompagnamento prevista dall'art. 1 della legge n. 18 cit. in nota, va intesa in senso meno restrittivo rispetto alla totale inabilità lavorativa, richiesta dalla legge 30 marzo 1971, n. 118 (11), ai fini della concessione della pensione ai mutilati ed invalidi civili.
    La questione è ormai così chiara da spingere il Ministero del Tesoro a scrivere che l'indennità di accompagnamento può spettare "indipendentemente da quelli che sono i requisiti necessari per lo svolgimento dell'attività lavorativa" (12). E nella dottrina giuridica viene sostenuto che chi riscuote l'indennità di accompagnamento può lavorare (13).
    Alla medesima conclusione si può arrivare del resto pure attraverso un altro ragionamento.
    Comparando i requisiti necessari per ricevere l'indennità di accompagnamento (14) con quelli richiesti per essere dichiarati "gravi" ai sensi della legge-quadro sull'handicap (15) risulta evidente che nel primo caso è indispensabile un grado di disabilità decisamente inferiore a quello richiesto dalla seconda disposizione.
    Innanzitutto è da premettere che pure per chi è riconosciuto "grave" ai sensi della disposizione appena cit. non si può affatto escludere l'esistenza di capacità psico-fisiche sufficienti a guidare un'auto con la normale sicurezza. In proposito pare da osservare che anche alle persone con disabilità, per consentire loro di guidare l'auto, non può essere richiesta una sicurezza assoluta in quanto, pure in base alla normativa vigente, tale attività è comunque pericolosa per chiunque, tant'è vero che, ad esempio l'assicurazione di responsabilità civile è obbligatoria per tutti, per cui puntare alla sicurezza assoluta per le persone con disabilità rappresenterebbe una discriminazione.
    Va poi evidenziato che, a seguito delle agevolazioni previste dai commi 6 e 7 dell'art. 33 della legge n. 104 cit. in nota, risulta chiaro che le persone con disabilità riconosciute "gravi" (16) possono avere capacità lavorativa. Ma allora, a maggior ragione, l'esistenza di quest'ultima capacità non si può affatto escludere aprioristicamente per le persone con disabilità titolari soltanto dell'indennità di accompagnamento, che presuppone come indispensabile un livello inferiore di disabilità.
    Inoltre, per far scomparire qualche dubbio, che potrebbe insorgere a seguito di una prima lettura della sentenza della Corte costituzionale del 18 marzo 1992 n. 106 (17), può essere visto quanto già scritto (18) e che è estensibile alle analoghe affermazioni contenute in due sentenze della Corte di cassazione (19).
    Quindi, in primo luogo mi pare emerga in maniera indubbia che le persone con disabilità titolari di indennità di accompagnamento possono avere capacità lavorativa, nel senso che un conto sono i requisiti necessari per essere dichiarati totalmente invalidi al lavoro, e ben altra cosa sono le incapacità funzionali che devono essere riscontrate per far scattare il diritto all'indennità di accompagnamento. A tutto ciò va aggiunto che comunque, anche se per ricevere l'indennità di accompagnamento fosse necessaria l'invalidità del 100%, il Ministero del Lavoro scrive che "non si può in via assoluta escludere che, anche in presenza di certificazioni sanitarie che riconoscano una percentuale di invalidità del 100% non possono rimanere in capo all'invalido effettive residue capacità lavorative anche consistenti relativamente ad attività in cui la minorazione incide in misura modesta" (20).
    Per cui, almeno per tale aspetto della questione, non rimane che da evidenziare come fra le attività lavorative ce ne siano anche di quelle che richiedono la guida di autoveicoli, la quale non può perciò essere presunta come impossibile per chi riceve l'indennità di accompagnamento. Infatti constatiamo che: a) l'essere titolari d'indennità di accompagnamento non può essere preclusivo dello svolgimento di attività lavorative; b) ad una persona con disabilità non può essere vietato aprioristicamente lo svolgimento di una qualsiasi attività lavorativa, bensì questo impedimento può scaturire soltanto da una concreta impossibilità di svolgere l'attività richiesta. Di conseguenza dobbiamo dedurne che: I) lo svolgimento di un'attività lavorativa, che richiede la guida dell'auto, può essere vietato alle persone con disabilità solo nei casi di concreta impossibilità di guidare l'auto; II) può esservi incompatibilità fra indennità di accompagnamento e guida dell'auto solo quando ci siano le concrete condizioni per tale situazione.

3. Alcuni principi costituzionali

Quando si tratta di togliere l'indennità di accompagnamento e/o la patente di guida (specialmente se riguardante le persone con disabilità) una notevole cautela deve essere d'obbligo. Infatti sono strumenti finalizzati a consentire alle persone con disabilità di vivere pienamente libertà che la Costituzione qualifica come fondamentali e inviolabili.
    Innanzitutto (21) è indubbio che, fra i diritti tutelati come inviolabili dell'art. 2 Cost., c'è anche il diritto ad organizzare liberamente la propria giornata, cioè decidere liberamente quando alzarsi da letto, se e quando uscire di casa, quando nutrirsi, quando coricarsi ecc. E il fatto è che togliere l'indennità di accompagnamento significa restringere, od eliminare del tutto, la possibilità di fare queste cose per chi non ci riesce da solo/a, ovvero significa incidere sulla libertà personale in maniera per certi versi perfino più grave di quanto accade per chi è in carcere (22).
    L'art. 2 Cost. implica poi il diritto di ognuno a muoversi liberamente e vivere una vita indipendente e il dovere di tutti, e quindi anche dello Stato, di rispettare la vita (23). Ma non si può trattare certo di vita indipendente e di rispetto della vita altrui se viene negato l'utilizzo di uno strumento meccanico ormai comunissimo, qual è appunto l'automobile, a persone con disabilità che possono utilizzarlo perfettamente per esigenze primarie altrimenti non soddisfacibili. Tanto più che, con le possibilità attualmente disponibili, oggigiorno sono sufficienti capacità residue davvero minime per riuscire a guidare un'auto con sicurezza. In proposito pare importante osservare che al giorno d'oggi l'automobile può essere guidata anche senza l'uso degli arti superiori, oppure soltanto con il palmo di una mano, mentre siamo prossimi alla situazione in cui ciò potrà essere effettuato anche soltanto con la voce; viceversa per provvedere ad attività essenziali della sopravvivenza, quali, ad esempio, l'igiene personale, la preparazione dei pasti ecc. sono tuttora necessarie funzionalità fisiche indubbiamente maggiori.
    Inoltre sia la Corte costituzionale (24) che condivisibile dottrina giuridica (25) hanno ritenuto che il diritto inviolabile all'integrazione sociale delle persone con disabilità è tutelato dell'art. 2 Cost. con la frase "nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità". Ma negare l'indennità di accompagnamento a chi non riesce a fare certe cose da sé, oppure negare la patente di guida a chi riesce ad uscire di casa autonomamente soltanto se può guidare l'auto, significa incidere pesantemente sul diritto di queste persone all'integrazione sociale.
    E quindi sia l'indennità di accompagnamento che la patente (26) spettano indubbiamente a quelle persone che senza l'aiuto di altri, o di mezzi meccanici, non possono esercitare i diritti inviolabili. Altrimenti tali persone si troverebbero nella stessa situazione di coloro a cui viene negata la possibilità di esercitare questi ultimi diritti (27). E quindi per le persone con disabilità sia tale indennità che la patente sono diritti funzionali (28) finalizzati al godimento di libertà fondamentali.
    Ad ulteriore conferma dell'importanza della questione sta il fatto che sia la Corte costituzionale (29) che le Sezioni Unite della Corte di cassazione (30) hanno chiarito come l'indennità di accompagnamento sia riconducibile all'inderogabile dovere di solidarietà stabilito dall'art. 2 Cost.
    Venendo poi al supremo principio di eguaglianza, tutelato dall'art. 3 comma 1 Cost., va preliminarmente rilevato che può esserci pieno rispetto di tale principio soltanto se tutti hanno pari opportunità di esercitare i diritti inviolabili. Per cui, pur senza dimenticare che le disposizioni costituzionali da sole non sono sufficienti ad assicurare i supporti che in taluni casi possono essere indispensabili a tal fine (31), va evidenziata la consapevolezza che quando il legislatore (o un qualsiasi altro organo della Repubblica) prende provvedimenti in proposito non può fare discriminazioni (32) ed è tenuto ad agire in modo da dare a tali diritti "la più ampia, completa e generalizzata attuazione" (33).
    Per cui, in merito a qualsiasi provvedimento di revoca dell'indennità di accompagnamento o della patente di guida, si può chiederne l'annullamento al giudice qualora ponga le persone con disabilità in situazione di ulteriore svantaggio senza un'adeguata motivazione.
    Acquista poi enorme importanza anche un'altra norma contenuta nell'art. 3 comma 1 Cost., e largamente utilizzata dalla giurisprudenza, e cioè il fatto che il supremo principio di eguaglianza contenuto in tale comma impone di regolare in maniera ragionevolmente diversa situazioni oggettivamente differenti. Il punto è che non esistono due menomazioni identiche e da due menomazioni analoghe conseguono disabilità diversissime. Per cui, anche sotto questo decisivo profilo, approfondito più oltre, non può essere stabilita alcuna presunzione di incompatibilità fra indennità di accompagnamento e patente di guida.
    Ovvero, per quanto riguarda l'indennità di accompagnamento, va preso atto che, per una serie di motivi concreti, ossia di carattere fisico e/o biologico, è pressoché impossibile incontrare due minorazioni identiche o con conseguenze uguali, per cui trattandosi per ogni persona di una situazione differente, va fatta una verifica individuale caso per caso per vedere quali funzioni non possono essere esercitate autonomamente. E, per quanto riguarda l'automobile, qualsiasi menomazione diventa quindi rilevante non in astratto, o in se stessa, bensì solo se effettivamente pericolosa per la guida (34) al punto da impedire in concreto (35) di svolgere con sicurezza tale attività (36) (con conseguente illegittimità della tesi (37) secondo la quale, di fronte a talune diagnosi, l'inidoneità alla guida si può dare per scontata ed è inutile qualsiasi ulteriore accertamento).
    Del resto, trattando di invalidità e menomazioni più in generale, che la questione riguardi non il fenomeno in astratto, bensì le sue conseguenze concrete in ciascun caso specifico, risulta evidente anche quando il Ministero del Lavoro scrive, fra l'altro, che "possono rimanere in capo all'invalido effettive residue capacità lavorative anche consistenti relativamente ad attività in cui la minorazione incide in misura modesta" (38).
    Stando così le cose a questo punto vale anche il comma 2 dell'art. 3 Cost. con la forza immediatamente cogente a cui si è accennato in precedenza. Nel senso che questo comma pone dei fini molto precisi verso cui l'attività della Repubblica deve necessariamente convergere e, di sicuro, la Repubblica non può agire in modo contrastante con il raggiungimento di quei fini.
    Poiché l'indennità di accompagnamento è sicuramente uno di quei provvedimenti finalizzati anche al raggiungimento degli obiettivi indicati dal comma 2 dell'art. 3 cit., ne consegue che ogni provvedimento di revoca (o diniego) di tale indennità, che non sia motivato in maniera costituzionalmente ineccepibile, cozza con i precetti indicati dal comma appena citato e perciò è illegittimo. E negare l'indennità di accompagnamento per il semplice fatto che c'è anche la patente di guida urta senza dubbio frontalmente con quanto deve essere perseguito in base al comma 2 dell'art. 3 Cost.
    Parimenti far sì che le persone con disabilità riescano a conseguire la patente di guida fa sicuramente parte del dovere di "rimuovere gli ostacoli" stabilito dal comma 2 dell'art. 3 Cost., per cui l'idoneità alla guida può essere negata alle persone con disabilità solo quando è davvero impossibile fare diversamente (39). Poiché non esiste alcun motivo concreto per supporre che chi percepisce l'indennità di accompagnamento sia inidoneo alla guida, ne consegue l'illegittimità di qualunque presunzione di inidoneità alla guida scaturiente dall'indennità di accompagnamento. Infatti, se così non fosse, tale indennità finirebbe per svolgere una funzione diversa da quella imposta dal comma 2 dell'art. 3 Cost.
    Un'autorevole e condivisibile dottrina giuridica sostiene che "la carenza delle potenzialità fisiche o l'esistenza di barriere architettoniche o tecnologiche" si risolve "in una concreta menomazione della libertà personale e di circolazione" (40). Poiché sia l'indennità di accompagnamento che la patente di guida servono anche ad agevolare le persone con disabilità nel superamento delle carenze e delle barriere appena menzionate, già questo può essere sufficiente per rendersi conto di quanto, sia per l'indennità che per la patente esaminate in questo scritto, vi è la tutela pure degli artt. 13 e 16 Cost.
    Per quanto riguarda l'art. 13 Cost. il fatto è che in presenza di talune disabilità, con la patente di guida e/o con un'adeguata assistenza personale, è possibile uscire di casa quasi come se la disabilità o le barriere non ci fossero, mentre senza la patente o l'indennità di accompagnamento dette possibilità si riducono quasi sempre ai rari casi in cui è disponibile un idoneo aiuto altrui non retribuito.
    A chi scrive risultano condivisibili quelle dottrine giuridiche secondo cui, quando c'è l'obbligo positivo di circolare e soggiornare solo entro un dato territorio, allora è incisa la libertà personale (41) ed è "inconfutabile che non può dirsi veramente libero nella persona un soggetto che non possa esplicare la propria facoltà di muoversi liberamente da una città all'altra" (42) come pure che "la restrizione progressiva dell'area nella quale un cittadino può circolare e soggiornare liberamente possa condurre a situazioni di fatto non difformi da alcune forme di vera e propria detenzione" (43).
    Per cui (44), dato il ruolo svolto concretamente da questi due strumenti, anche in caso di illegittimo diniego dell'indennità di accompagnamento o dell'idoneità psico-fisica alla guida alle persone con disabilità, secondo me vi è una vera e propria limitazione della libertà personale (45). Certo, non è esattamente come essere agli "arresti domiciliari", però, per aspetti non secondari, la situazione è identica, e per di più senza che sia necessario accertare l'esistenza di alcun reato.
    Una volta riscontrata la stretta connessione con la libertà personale, poiché questa è la più importante delle libertà, di sicuro diventa ampiamente illegittimo qualunque diniego dell'indennità di accompagnamento o della patente di guida alle persone con disabilità, a meno che esso non sia giuridicamente ineccepibile. Inoltre, vista l'enormità della posta in gioco, nel senso che la libertà personale comprende tutte le altre libertà, può apparire secondario indagare su altre libertà. Comunque, nello specifico, pare da osservare che senza libertà personale è impossibile esercitare la libertà di circolazione.
    E parimenti (46) è pure vero che, senza poter guidare l'auto, per molte persone con disabilità può essere molto difficile o impossibile usufruire pienamente della libertà di circolazione (47). Per cui va rilevato che, in base al comma 1 dell'art. 16 Cost., tale libertà non può essere limitata per ragioni qualsiasi, bensì possono essere soltanto "motivi di sanità o sicurezza". A sottolineare l'importanza del fatto che può trattarsi soltanto di questi due motivi, va evidenziato che siamo in presenza di una riserva di legge rinforzata (48); e una delle conseguenze è che il legislatore, nello stabilire i "motivi di sanità o di sicurezza", non può essere generico (49), nemmeno demandando le specificazioni alla pubblica amministrazione (50).
    Per cui si può subito rilevare che non risulta da nessuna norma di legge alcuna presunzione (nemmeno implicita) di incompatibilità fra indennità di accompagnamento e patente. E quindi l'inidoneità alla guida non si può dare per scontata, bensì dev'esserci una verifica specifica. Anche perché, a proposito dei limiti consentiti dal primo comma dell'art. 16 della Costituzione, quand'è inevitabile ammettere l'apprezzamento discrezionale della pubblica amministrazione (51), questo può avvenire solo per ragioni obiettive (52), esclusivamente secondo criteri stabiliti per legge (53) e senza illegittime discriminazioni (54).
    Inoltre sia l'indennità di accompagnamento (55) che ogni misura atta a far conseguire la patente di guida alle persone con disabilità sono riconducibili al diritto all'assistenza sociale stabilito dal comma 1 dell'art. 38 Cost. Da ciò consegue però che ambedue questi strumenti non possono essere utilizzati in maniera confliggente fra loro e devono essere univocamente indirizzati a far sì che le persone con disabilità possano vivere al massimo possibile perlomeno tutti i diritti che la Costituzione qualifica come fondamentali e inviolabili.
    Infine, essendo la materia qui in discussione strettamente connessa con l'effettiva possibilità che molte persone con disabilità hanno di esercitare le libertà poste dalla Costituzione al suo apice come inviolabili, allora ne consegue che le possibilità di ricevere l'indennità di accompagnamento e di essere titolari della patente di guida, nonostante disabilità superabili, non possono in alcun modo essere sacrificate alle esigenze di bilancio. Infatti queste ultime nella gerarchia dei valori costituzionali sono sicuramente meno importanti dei diritti inviolabili, come è stato già visto (56).

4. La natura dei provvedimenti

In base alla legge istitutiva l'indennità di accompagnamento spetta a quelle persone con disabilità "che si trovano nell'impossibilità di deambulare senza l'aiuto permanente di un accompagnatore o, non essendo in grado di compiere gli atti quotidiani della vita, abbisognano di un'assistenza continua" (57). Ed è evidente che, se non altro al fine di non rendere illegittima questa disposizione, l'accompagnatore o l'assistenza ivi previsti non possono che mirare al raggiungimento degli obiettivi a cui la Costituzione (e in particolare gli artt. 2 e 3) vincola l'attività della Repubblica, e soprattutto il godimento delle libertà inviolabili, l'eguaglianza, l'integrazione sociale delle persone con disabilità.
    Tant'è che secondo la Corte costituzionale l'indennità di accompagnamento per gli invalidi civili è creata "al fine di porli in grado di far fronte alle esigenze di accompagnamento e di assistenza .... consentendo loro condizioni esistenziali compatibili con la dignità della persona umana" (58). E per la Corte di cassazione l'indennità di accompagnamento mira ad evitare la ghettizzazione (59) e l'emarginazione (60) delle persone con disabilità, mentre per l'Avvocatura dello Stato l'indennità di accompagnamento serve a consentire un'assistenza "prolungata nell'arco della giornata, che gli consenta una vita ........ sociale, culturale il più possibile vicina a quella normale" (61) e per la dottrina giuridica tale indennità vuol fornire un aiuto a star fuori dall'istituto (62).
    In altre parole si può dire che l'indennità di accompagnamento è finalizzata a retribuire le persone che aiutano, chi non riesce a farlo da solo per via della disabilità, ad alzarsi la mattina, a coricarsi la sera, a svolgere le attività che normalmente avvengono nella propria abitazione, a frequentare la scuola o il lavoro, ad incontrare altre persone, a fare compere, a manifestare liberamente il proprio pensiero, a partecipare a riunioni o associazioni, ad essere elettore attivo o passivo ecc. Ovvero si tratta di un'agevolazione stabilita per consentire alle persone con disabilità di essere più libere e vivere in condizioni di maggiore eguaglianza con gli altri.
    Inoltre, constatato che anche per gli invalidi civili molto spesso la menomazione è diretta conseguenza di attività non colposa dello Stato (63) e che quasi tutti gli handicaps (64) sono dovuti all'attività non colposa, cioè ad omissioni, dello Stato (65), o comunque della collettività, si può rilevare come nell'espressione "indennità di accompagnamento" il soggetto sia l'"indennità", mentre l'"accompagnamento" è solo un complemento. Allora è sì vero che l'"indennità" è diversa dal risarcimento (che deve invece mirare a reintegrare totalmente il valore del bene colpito (66)), e quindi può non coincidere con il valore venale del bene danneggiato, ma è altrettanto corretto sostenere che essa deve rappresentare comunque un serio ristoro (67). Per di più quando vengono compromessi certi diritti il ristoro dev'essere totale perché essi non sono suscettibili di sacrificio per pubblico interesse e perché per la Costituzione essi sono più importanti dei diritti patrimoniali (68).
    Il fatto è comunque che, se si tratta di un ristoro, tale indennità si configura, anche sotto questo profilo, come diritto, il quale può quindi essere validamente limitato da altri diritti di pari importanza (qual è appunto la possibilità di usufruire delle libertà personale e di circolazione attraverso l'utilizzo della patente di guida), o limitare questi, soltanto per motivi davvero imprescindibili. Nel senso che l'indennità di accompagnamento in sé non può legittimamente essere utilizzata per limitare la libertà di movimento di quelle persone con disabilità, che possono spostarsi con facilità soltanto al volante della propria auto.
    E quindi, in aggiunta alle precedenti osservazioni per cui la patente di guida consente, a costi insignificanti (69), a molte persone con disabilità di usufruire delle libertà personale e di circolazione in maniera incomparabilmente superiore ai casi in cui vi è il diniego di tale licenza, acquista particolare rilievo constatare che la possibilità di guidare l'auto ha "fondamentale importanza al fine di favorire il recupero" (70) di tali persone al punto che risultano coinvolte garanzie costituzionali primarie.
    Tant'è vero che (71) pure nella legge delega per l'emanazione del "Nuovo codice della strada" è prevista l'"introduzione di norme e dispositivi che facilitino la mobilità dei non vedenti e dei portatori di handicap" (72) e la giurisprudenza ha prestato attenzione alle esigenze di queste persone di poter guidare l'auto (73).
    Va poi osservato che nei "motivi di sicurezza", che l'art. 16 Cost. pone a limite della libertà di circolazione, è contenuto anche il diritto, proprio e altrui, alla sopravvivenza fisica, che è il primo e più importante dei diritti perché la morte fa venir meno la possibilità di esercitare qualsiasi altro diritto. Ciò pare consenta di valutare con la dovuta attenzione il fatto che, a proposito dell'idoneità psico-fisica alla guida delle persone con disabilità, il T.a.r. del Lazio ha chiarito l'esistenza dell'obbligo "di valutare adeguatamente la possibilità di contemperamento fra il valore essenziale della sicurezza della circolazione ... e quello di libertà di cui è portatore il singolo handicappato" (74).
    Cioè a dire che l'esigenza delle persone con disabilità a guidare l'auto è così importante che va contemperata con l'altrui diritto, assoluto e inviolabile, alla sopravvivenza fisica. Nel senso che è evidente che l'esigenza dell'altrui sopravvivenza fisica viene comunque prima della necessità delle persone con disabilità a guidare l'auto, ma questo non legittima la soppressione di quest'ultima necessità per garantire un'assoluta salvaguardia di tale esigenza. Tant'è vero che, se si volesse davvero garantire la sopravvivenza fisica in un modo assoluto, la guida dell'auto dovrebbe essere vietata a tutti, visto l'alto numero di incidenti che accadono quotidianamente. Questo per evidenziare che, laddove si tratta di patente di guida alle persone con disabilità, viene consentita, o impedita, la possibilità di usufruire di libertà così importanti da avvicinarsi moltissimo al valore della sopravvivenza fisica.
    Ovvero, anche sotto questo profilo pare emergere chiaramente che negare la patente di guida alle persone con disabilità, senza il supporto di imprescindibili motivi, significa incidere su valori che l'ordinamento giuridico pone al suo apice.
    Prima di passare ad altri punti rimane da rilevare che, se non è adeguatamente motivata, la certificazione di inidoneità alla guida per le persone con disabilità è senz'altro un ostacolo alla loro libertà di circolazione fra gli stati dell'Unione Europea, mentre secondo la Corte di Giustizia delle Comunità europee per esserci una qualsiasi limitazione a tale libertà è necessario che la minaccia alla sicurezza sia effettiva e sufficientemente grave (75). Per cui, a seguito di tutte le considerazioni esposte in questo lavoro, chi conosce il diritto comunitario può dire se e quando ci sono gli estremi per ricorrere a detta Corte di Giustizia.

5. La compatibilità delle situazioni

Innanzitutto va subito rilevato che per aver diritto all'indennità di accompagnamento non è indispensabile trovarsi "nell'impossibilità di deambulare senza l'aiuto permanente di un accompagnatore" e, al tempo stesso, non essere "in grado di compiere gli atti quotidiani della vita".
    Viceversa, in base all'art. 1 della legge n. 18 cit. in nota, l'indennità di accompagnamento spetta ai "mutilati ed invalidi civili ....... che si trovano nell'impossibilità di deambulare senza l'aiuto permanente di un accompagnatore o, non essendo in grado di compiere gli atti quotidiani della vita ....". Parimenti il comma 2 lett. b) dell'art. 1 della legge n. 508 cit. stabilisce che l'indennità di accompagnamento spetta alle persone con disabilità "che si trovino nella impossibilità di deambulare senza l'aiuto permanente di un accompagnatore o, non essendo in grado di compiere gli atti quotidiani della vita ...".
    Cioè a dire che, per possedere i requisiti indispensabili a ricevere l'indennità di accompagnamento è sufficiente l'incapacità a deambulare OPPURE l'impossibilità a compiere gli atti quotidiani della vita. E non è quindi indispensabile la coesistenza dei due requisiti.
    Questo fatto, del resto previsto anche per l'assegno mensile di assistenza (76), recepito dal Ministero della Sanità (77) e in merito al quale non risulta nulla in contrario dalla lettura della Circolare del Ministero del Tesoro n. 14 cit. in nota, è stato ripetutamente ribadito dalla Corte di cassazione (78) e reso ancor più esplicito in un'occasione (79). Per cui, tornando per un attimo a quanto esposto in precedenza, si può rilevare anche sotto questo profilo come l'indennità di accompagnamento in sé non può implicare necessariamente la totale incapacità di lavorare, dal momento che un minimo di buon senso (80) è sufficiente per rendersi conto di come l'aver bisogno in permanenza di un aiuto umano per deambulare non impedisce certo di svolgere un gran numero di attività lavorative (81).
    Ma l'impossibilità di deambulare come requisito sufficiente per percepire l'indennità di accompagnamento interessa qui soprattutto per un altro motivo.
    Il punto è che basta la "diligenza del buon padre di famiglia" (82) per capire che per guidare l'auto sono necessarie funzionalità diverse da quelle indispensabili per deambulare. Ovvero persone con disabilità, che non riescono a deambulare, neppure con gli ausili, possono riuscire benissimo a guidare l'auto. E il supremo principio di eguaglianza vincola il legislatore e la pubblica amministrazione a tener ben presente questo fatto.
    In pratica le conseguenze sono: accettando questa tesi le persone con disabilità, incapaci a deambulare, ma idonee a guidare, necessitano dell'accompagnatore solo alla partenza e all'arrivo; rifiutando questa tesi, ossia sostenendo che chi riceve l'indennità di accompagnamento non può guidare, tali persone con disabilità necessiterebbero dell'accompagnatore anche durante il tragitto (per fargli guidare l'auto) e quindi vi sarebbe una gravissima (perché tanto notevole quanto evitabile) restrizione della libertà personale di chi ha disabilità (83) oppure notevole incremento della spesa assistenziale (84). Restrizione della libertà e incremento della spesa, che sarebbero ambedue illegittimi appunto perché evitabili.
    La seconda fondamentale conseguenza, che scaturisce da quanto esposto sopra, è che, per aver diritto all'indennità di accompagnamento, si può anche riuscire a deambulare autonomamente, purché, però, ci sia l'incapacità a compiere gli atti quotidiani della vita (85).
    Nella realtà ciò mi pare comprensibilissimo. Ci sono infatti molte persone con disabilità che riescono a deambulare autonomamente (86), ma sono incapaci di compiere atti quotidiani della vita essenziali per la sopravvivenza quali alzarsi dal letto, fare il bagno, cucinare, alimentarsi, pulire la casa, ecc. Il punto è che vi sarebbe sicuramente illegittimità, almeno per violazione del comma 1 dell'art. 3 Cost., se ricevesse sì l'indennità di accompagnamento chi, pur riuscendo a fare tutto da sé in casa, non è invece capace a deambulare fuori di essa senza l'aiuto di un accompagnatore, ma venisse lasciato senza tale indennità, e quindi senza mangiare, senza coricarsi, senza igiene personale ecc., chi, pur riuscendo a muoversi all'esterno (87), non fosse invece capace di fare niente o quasi in casa.
    Infatti in questa seconda situazione la disabilità potrebbe essere anche superiore al primo caso, ma, se venisse negata l'indennità di accompagnamento, vi sarebbe una tutela assistenziale nettamente inferiore all'esempio precedente, al punto da compromettere perfino la sopravvivenza. Il che sarebbe sicuramente illegittimo. Quindi l'indennità di accompagnamento spetta sicuramente anche a chi riesce a deambulare, ma non a compiere gli "atti quotidiani della vita".
    Di conseguenza, spettando l'indennità di accompagnamento anche a chi è incapace di svolgere una serie di atti quotidiani della vita, ma non necessita dell'accompagnatore, ne consegue un motivo in più, come accennato in precedenza, per cui dal percepire tale indennità non può scaturirne l'obbligo di uscire solo con l'accompagnatore.
    Ebbene allora acquista particolare rilievo il fatto che nella Circolare del Ministero del Tesoro n. 14 cit. in nota al punto 8.1d) vengono elencati quali sono gli "atti quotidiani della vita", che bisogna non essere in grado di fare per aver diritto all'indennità di accompagnamento, e fra questi è elencata la guida dell'automobile. Tuttavia al successivo punto 8.2d) viene chiarito che, per aver diritto all'indennità di accompagnamento, non è indispensabile l'incapacità a svolgere tutti gli atti quotidiani della vita ivi elencati, bensì deve mancare l'autonomia "nel compiere un complesso significativo ed esistenziale di tali atti". E più avanti è scritto che "più funzioni sono cointeressate", ovvero non è indispensabile che vi sia l'incapacità per tutte le funzioni, e quindi può esserci capacità di guidare; lo stesso discorso vale per l'ulteriore frase per cui "la mancanza deve esercitarsi su un insieme di funzioni e di attività".
    Questa tesi sostenuta dal Ministero del Tesoro pare pienamente condivisibile dal momento che sia nella vita reale, e sia nella normativa italiana (88) che nella giurisprudenza della Corte costituzionale (89) non è previsto che delle persone possano avere disabilità così totalizzanti da essere incapaci di far qualsiasi cosa. Il che è tanto più vero con i mezzi oggi consentiti dall'elettronica per cui, ad es., il palmo di una mano può essere sufficiente a guidare un pulmino, come accennato in precedenza. E quindi risulta giuridicamente ancor più tutelata l'esistenza di persone con disabilità perfettamente abili al volante, ma incapaci di compiere altri essenziali atti della vita quotidiana.
    In proposito rimane un ultimo nodo da sciogliere. Nella Circolare n. 14 cit. in nota non importa che vi sia l'incapacità a compiere tutti gli atti quotidiani della vita, ma più avanti viene chiarito che deve comunque risultare "alterato ogni rapporto concreto con la realtà quotidiana".
    Allora sorge un altro quesito: in presenza di incapacità di compiere molti degli atti quotidiani della vita abbinata alla perfetta idoneità alla guida dell'auto, il rapporto fra il guidatore con disabilità e la sua autovettura (normale o adattata) risulta concretamente alterato? A mio parere sì.
    Secondo me tale rapporto concreto risulta alterato almeno sotto quattro profili. In primo luogo per le persone con disabilità sono spesso necessari speciali adattamenti dell'auto. In secondo luogo in caso di disabilità può essere più importante che per le persone normodotate avere l'auto giusta, in termini di spazi, dimensioni, accessori ecc., e quindi con molta probabilità l'acquisto risulterà più dispendioso in termini sia di tempo che di denaro. In terzo luogo molti guidatori con disabilità hanno necessità di un utilizzo più intensivo dell'auto, rispetto alle persone normodotate (che possono fare piccoli tragitti a piedi): cioè anche per moltissimi microspostamenti, che, oltre ad essere più stressanti per chi guida, sono estremamente logoranti per il veicolo e richiedono maggiori costi e tempi di manutenzione; e anche per viaggi lunghi, per i quali le persone normodotate ricorrono spesso a mezzi di trasporto collettivi quali l'aereo o il treno abbinati agli autobus locali, mentre le persone con disabilità sono spesso costrette ad usufruire della propria automobile a causa del fatto che detti mezzi di trasporto sono generalmente pregni di barriere.
    In quarto luogo vi è la necessità che l'auto di chi ha disabilità venga tenuta in efficienza con maggiore attenzione che per tutti gli altri usi sia non professionali (90) che professionali (91). Infatti molte persone con disabilità quando la loro auto si guasta non possono uscire di casa per niente, e quindi ne consegue una sospensione, totale o estremamente sostanziale, della loro attività professionale e della loro vita di relazione.
    Dunque risulta non esistano dubbi sul fatto che alle persone con disabilità incapaci di compiere una serie di atti quotidiani della vita, ma perfettamente abili nel condurre un'auto, spetta sia l'indennità di accompagnamento che la patente di guida. E questo risulta confermato anche da un altro ragionamento.
    Con il precedente Codice della Strada, mentre il decreto del Ministro dei Trasporti 27 settembre 1988, n. 419 (92) riguardava le patenti speciali, viceversa il decreto del Ministro dei Trasporti 23 giugno 1988, n. 263 (93) elencava le menomazioni che potevano consentire di ottenere la normale patente di guida; tant'è che nella Circolare del Ministero dei trasporti n. 148, cit. in nota, all'All. 1 par. 2 è scritto che "per minorazioni invalidanti deve intendersi qualsiasi alterazione anatomica e/o funzionale ....... la quale non consente il rilascio o la conferma di validità della normale patente di guida".
    E nella Circolare del Ministero dei Trasporti, Direzione Centrale IV, Divisione 46, del 15 settembre 1990 è scritto che "2- Qualora invece, la Commissione dovesse ritenere non necessaria l'adozione di alcuna protesi, di alcun adattamento e di alcuna particolare disposizione dei comandi, le minorazioni riscontrate, ancorché menzionate e descritte nel certificato medico, dovranno essere giudicate non invalidanti". E quindi "2- Nel caso sopraindicato come 2 .... patente A o B normale".
    La distinzione fra menomazioni invalidanti o meno è rimasta nel comma 1 dell'art. 119 del D.Lgs. n. 285 cit. in nota. Per cui nel d.p.r. n. 495 cit. in nota gli artt. 321-323, e in parte l'art. 324 e l'Appendice II, riguardano le menomazioni che consentono il rilascio della normale patente di guida, mentre gli artt. 325-329, e in parte l'art. 324 e l'Appendice II, riguardano le menomazioni che consentono il rilascio della patente di guida speciale. Cioè a dire che nel codice della strada, anche ai fini del rilascio della patente normale o speciale alle persone con disabilità, la menomazione conta non in sé, ossia in quanto esistente, ma soltanto se, e nella misura in cui, produce consequenze invalidanti per la guida dell'auto.
    Il che è condivisibile di fronte alla constatazione che nella realtà concreta è possibile riscontrare l'esistenza di disabilità che consentono di guidare l'auto normale, ma non permettono di deambulare autonomamente, e/o di compiere altri atti quotidiani della vita. Basti pensare, ad es., a certi disturbi dell'equilibrio, o della motricità. Per cui, anche sotto questo profilo, il conseguimento della patente di guida normale di per sé non può essere preclusivo dell'indennità di accompagnamento. Altrimenti vi sarebbe violazione del supremo principio di eguaglianza, e del conseguente e inderogabile dovere di valutare in concreto, e senza pregiudizi, le singole situazioni. E quindi appare illegittimo anche il riferimento fatto dal Ministero dell'Interno (94) alla patente speciale. Questo perché tale riferimento pare voler sottointendere una presunzione di incompatibilità fra indennità di accompagnamento e normale patente di guida, che risulta essere illegittimo.
    E di consequenza, pure sotto questo profilo, emerge che, per quando riguarda la guida dell'auto, le minorazioni contano non in sè, bensì soltanto se, e nella misura in cui, sono invalidanti ai fini della guida, al punto che può essere conseguita la normale patente di guida a prescindere dall'incapacità di svolgere altri atti quotidiani della vita.
    Tant'è vero che alla lett. q) del comma 1 dell'art. 2 della legge n. 190 cit. in nota c'è scritto che il certificato anamnestico deve limitarsi "alla sola attestazione di malattie o infermità pregiudizievoli al conseguimento della patente". Ossia l'incapacità di svolgere altri atti quotidiani è irrilevante ai fini della guida. Ciò pare confermato dalla doverosità di "esaminare caso per caso" senza astratte preclusioni classificatorie stabilite dal Ministero dei Trasporti (95). E dalla giurisprudenza secondo la quale per gli automezzi l'inidoneità va verificata caso per caso (96): infatti, se questo è doveroso per gli automezzi, a maggior ragione deve esserlo per le persone, fra le quali le peculiarità sono ben più numerose che fra i mezzi meccanici.
    Inoltre, nella lett. c) co. 8 dell'art. 81 del vecchio codice della strada c'era la delega al Ministro dei trasporti di stabilire per decreto le minorazioni che non impediscono la guida. E nell'art. 11 del d.p.r. 23 settembre 1976, n. 995 (97) veniva stabilita l'inidoneità alla guida in caso di due minorazioni invalidanti. Questa delega non è più presente nel d.p.r. n. 495 cit. in nota, tanto da potersi tranquillamente sostenere l'ammissibilità della guida anche con più minorazioni invalidanti (98). Al punto che il Ministero dei trasporti, all'art. 320, e all'Appendice II al medesimo art., del d.p.r. appena citato, deve tener conto del fatto che la delega in proposito, presente nel vecchio codice della strada, è assente in quello nuovo. E il problema viene affrontato in tale Appendice, ad es. a proposito delle "Malattie del sistema nervoso", stabilendo che, qualora il candidato sia affetto dalle malattie ivi elencate, se esse sono in una fase tale da non pregiudicare la sicurezza della guida, la Commissione locale può certificare l'idoneità. Infine (99) viene specificato che la casistica di minorazioni plurime ivi elencata non è comunque preclusiva del conseguimento dell'idoneità alla guida.
    Del resto si tratta di un principio consolidato tant'è vero che anche nella circolare del Ministero del Lavoro 14 dicembre 1989 cit. in nota, per quanto riguarda la capacità lavorativa, contano soltanto le menomazioni che incidono nell'attività specifica.
    Dunque, siccome contano solo le minorazioni invalidanti per la guida, è ammessa la coesistenza di più minorazioni invalidanti ed è vietata qualunque classificazione preclusiva, anche persone con notevoli disabilità, che non riusciranno verosimilmente a compiere atti essenziali della vita, possono aspirare alla patente di guida. E quindi, anche sotto questo profilo, non può esservi alcuna presunzione di incompatibilità fra patente di guida e indennità di accompagnamento.
    D'altronde per l'accertamento dei requisiti psico-fisici per la guida da un lato, e per l'indennità di accompagnamento dall'altro, pur essendo previsti in ambedue i casi controlli a livello locale, questi devono essere effettuati da Commissioni diverse (100) e con metodi differenti (101). E ciò mentre sarebbe stato indubbiamente più comodo e meno dispendioso prevedere un'unica Commissione e lo stesso accertamento per ambedue le finalità.
    Insomma per il legislatore è chiaro che non può esserci legittimamente alcun collegamento automatico fra le incapacità, che possono rendere necessaria l'erogazione dell'indennità di accompagnamento, e le abilità, che possono consentire la guida dell'auto, appunto perché sono necessari requisiti diversi.
    Inoltre, in considerazione dello stretto collegamento che vi è anche a questo proposito con i diritti inviolabili, non si vede alcun motivo valido per cui sarebbe inapplicabile all'indennità di accompagnamento l'affermazione fatta, a proposito della patente, dal T.a.r. del Lazio, secondo cui qualunque sia la menomazione la commissione deve sempre valutare "le concrete possibilità di guida del soggetto pur menomato, non esistendo, secondo il dettato normativo, affezioni che per evidenza, gravità o topologia, sottraggono automaticamente alla commissione .... le sue competenze come tracciate dal legislatore" (102).
    Quindi, pure sotto il profilo degli organi preposti all'accertamento, l'esistenza di menomazioni anche notevoli, che possono impedire il compimento di altri atti quotidiani della vita, di per sé non può vietare il conseguimento della patente di guida (normale o speciale) qualora ve ne siano le specifiche capacità. Tanto più considerando che il conseguimento della patente di guida anche normale, di per sé non può costituire una preclusione nei confronti di provvedimenti assistenziali.

6. Cautela doverosa

    Innanzitutto va rilevato con chiarezza che la sospensione o la revoca, quindi in ogni caso la privazione, della patente di guida a chi ne ha i requisiti psico-fisici e l'idoneità tecnica, è una sanzione (103), tanto che può essere adottata solo con adeguata motivazione (104) e soltanto dopo i necessari accertamenti (105), e la patente va restituita al titolare appena è possibile farlo senza pregiudicare la pubblica incolumità (106).
   E' poi sì previsto che gli Uffici Provinciali della Motorizzazione Civile nonché il Prefetto possono far sottoporre a visita medica o ad esame di idoneità "i titolari di patente di guida qualora sorgano dubbi sulla persistenza nei medesimi dei requisiti fisici e psichici prescritti o dell'idoneità tecnica" (107).
    Tuttavia questo potere non può essere esercitato in piena libertà da chi ne è titolare, ossia non ne può essere fatto un esercizio arbitrario. Infatti per la giurisprudenza la revisione della patente di guida può essere disposta soltanto in presenza di validi motivi (108) e per la dottrina giuridica tale provvedimento dev'essere motivato dettagliatamente (109).
    Il punto di particolare interesse a questo proposito pare essere che, se queste garanzie devono essere adottate a tutela delle persone normodotate, le quali possono spostarsi liberamente anche senza l'automobile (110), a ben maggior ragione, in ossequio al supremo principio di eguaglianza, sono doverose nei confronti di quelle persone con disabilità, che, senza la patente di guida, si trovano in una situazione non troppo dissimile da quella di chi è agli "arresti domiciliari".
    Per cui va rilevato come alla luce della normativa vigente l'unico elemento, che possa far seriamente sospettare una qualche incompatibilità nella materia qui esaminata, pare essere l'eventuale coesistenza dell'indennità di accompagnamento (111) e/o della situazione di "gravità" (112) da un lato e, dall'altro, del certificato di idoneità psico-fisica alla guida rilasciato da uno degli organi che l'art. 119 comma 2 del d.lgs n. 285 cit. in nota prevede solo per le persone normodotate. Questo perché per essere titolari dell'indennità di accompagnamento e/o della situazione di "gravità" è necessario avere una qualche disabilità e in questi casi, anche se non vi è nulla di invalidante ai fini della patente, l'idoneità psico-fisica alla guida dev'essere certificata dalla Commissione di cui al comma 4 dell'art. 119 appena cit., tant'è vero che questa commissione deve comunque descrivere la menomazione, anche se non è rilevante per la guida (113).
    Con la consequenza che se al titolare dell'indennità di accompagnamento e/o della situazione di "gravità" è stata rilasciata l'idoneità psico-fisica alla guida da un organo diverso da detta Commissione, potrebbe anche trattarsi di una persona senza disabilità. E questa affermazione, ovviamente, non implica necessariamente alcuna condivisione da parte di chi scrive del ruolo che la normativa vigente assegna alla Commissione appena menzionata.
    Viceversa, se la persona titolare di indennità di accompagnamento, ha ottenuto l'idoneità psico-fisica alla guida da parte della Commissione locale di cui al comma 4 dell'art. 119 appena citato, allora qualsiasi presunzione di incompatibilità pare più azzardata. Infatti, in assenza di altri e specifici motivi (114), la Commissione appena menzionata è autorizzata a certificare l'idoneità psico-fisica alla guida soltanto a persone con disabilità, e quest'ultima (anche se non invalidante per la guida) dev'essere comunque diagnosticata nel certificato, come è stato appena visto.
    Quindi, per le persone titolari sia di indennità di accompagnamento che di idoneità psico-fisica alla guida rilasciata ai sensi del comma 4 dell'art. 119 cit., la situazione di disabilità del soggetto è attestata da due diversi organi dello Stato: la Commissione per l'indennità di accompagnamento e la Commissione per l'idoneità psico-fisica alla guida. Ovvero, in tal caso, peraltro comune, pare più che mai ragionevole l'adozione di una notevole prudenza prima di avanzare dubbi circa l'effettiva esistenza di una qualche disabilità significativa.
    Inoltre a chi scrive pare che le Prefetture debbano procedere con estrema cautela prima di disporre un'eventuale sospensione dell'indennità di accompagnamento anche perché tale sospensione può essere disposta soltanto "nel caso di accertata insussistenza dei requisiti prescritti" (115). Quindi viene ulteriormente chiarito che non può essere dato niente per presunto. Anche perché, qualora l'indennità di accompagnamento venga sospesa o revocata a seguito di un accertamento effettuato senza la dovuta diligenza, è verosimile che la persona con disabilità vittima di tale decisione si troverebbe costretta a provare a svolgere autonomamente dei compiti indispensabili per vivere, che non può ragionevolmente eseguire. E, se da questo dovesse derivarne un danno (116), può essere richiesto il risarcimento, talvolta perfino alle persone fisiche che avevano accertato l'insussistenza dei requisiti.
    E questo senza neanche dilungarsi ad approfondire la marcia indietro, che sembra trasparire dal comma 5 dell'art. 5 del d.p.r. n. 698 appena cit. in nota, a proposito dell'inammissibile meccanismo della "ripetizione" (117), che comunque ha spinto i Pretori di Vigevano (118) e di Fermo (119) a sollevare una questione di costituzionalità, sulla quale resta pertanto da vedere cosa deciderà la Suprema Corte.
    Per di più, qualora l'analisi qui effettuata delle disposizioni vigenti non appaia sufficientemente esplicativa, può essere opportuno osservare che il T.a.r. del Lazio (120) è stato così chiaro sull'importanza della patente di guida per le persone con disabilità che il Ministero dei Trasporti ha perfino rinunciato a fare ricorso al Consiglio di Stato.
    Infine, se le argomentazioni sopra esposte sono giuridicamente fondate, poiché azioni come quella qui discussa finiscono per creare alle persone con disabilità difficoltà maggiori di quelle che conseguono dalla menomazione, resta l'interrogativo su come la presunzione di incompatibilità fra indennità di accompagnamento e patente di guida possa essere conforme ai divieti di "aggravare il procedimento" (121), di effettuare discriminazioni (122) e di intraprendere iniziative in contrasto con il comma 2 dell'art. 3 Cost.


* Questo lavoro rappresenta la rielaborazione di tre miei precedenti scritti, e cioè: L'indennità di accompagnamento e l'esercizio dei diritti inviolabili nonostante la disabilità, in "Giur. cost.", 1994, 1702 ss.; L'idoneità alla guida e la libertà (di circolazione) delle persone con disabilità, in "Giur. cost.", 1994, 4152 ss.; L'indennità di accompagnamento e la patente di guida per le persone con disabilità, in "Mobilità", Marzo 1996, 9 ss. Questo ulteriore approfondimento, nonché la diffusione tramite Internet, avvengono nell'ambito del Contributo di Ricerca del Consiglio Nazionale delle Ricerche dal titolo: "DIRITTI INVIOLABILI E VITA INDIPENDENTE DELLE PERSONE CON DISABILITA'. Lettura ragionata della normativa nazionale riguardante la vita indipendente delle persone con disabilità alla luce dell'inviolabilità dei diritti e dell'inderogabilità dei doveri stabiliti dall'articolo 2 della Costituzione." A questa Ricerca collabora l'Istituto per la Documentazione Giuridica di Firenze.
1 Pubbl. nella Gazz. Uff. 17 febbraio 1992, n. 39, S.O.
2 Art. 1 della legge 11 febbraio 1980, n. 18, pubbl. nella Gazz. Uff. 14 febbraio 1980, n. 44.
3 Cioè la situazione in cui si può impedire ad un terzo di compiere un determinato atto per evitare che si procuri "un danno grave alla persona" non evitabile altrimenti.
4 Di cui all'art. 2 Cost.
5 Di cui al comma 1 dell'art. 38 Cost.
6 Basti vedere, ad es., il punto n. 6 della D.P.C.M. del 27 gennaio 1994 (pubbl. sulla Gazz. Uff. 22 febbraio 1994, n. 43) e il D.P.C.M. del 21 dicembre 1995 (pubbl. sulla Gazz. Uff. 5 gennaio 1996, n. 4).
7 N. 31043 dell'8 agosto 1986.
8 Che in data 14 novembre 1986 risolse il conflitto interpretativo fra Ministero della sanità e Ministero dell'interno.
9 Pubbl. nella Gazz. Uff. 25 novembre 1988, n. 277.
10 In "Foro it.", 1992, I, 1521 ss.
11 Pubbl. nella Gazz. Uff. 2 aprile 1971, n. 82.
12 Circolare n. 14 del 28 settembre 1992 del Ministero del Tesoro, Direzione generale dei servizi vari e delle pensioni di guerra, Div. 1a.
13 C. A. NICOLINI, Sui requisiti previsti per la fruizione dell'indennità' di accompagnamento agli invalidi civili, in "Giust. civ.", 1994, I, 1214.
14 In base all'art. 1 della legge n. 18 cit. l'indennità di accompagnamento spetta ai "mutilati ed invalidi civili ....... che si trovano nell'impossibilità di deambulare senza l'aiuto permanente di un accompagnatore o, non essendo in grado di compiere gli atti quotidiani della vita...".
15 Il comma 3 dell'art. 3 la legge n. 104 cit. della stabilisce che "Qualora la minorazione, singola o plurima, abbia ridotto l'autonomia personale, correlata all'età, in modo da rendere necessario un intervento assistenziale permanente, continuativo e globale nella sfera individuale o in quella di relazione, la situazione assume connotazione di gravità."
16 Ai sensi del comma 3 dell'art. 3 di tale legge.
17 Pubbl. sul n. 13 della prima serie speciale della Gazz. Uff. del 25 marzo 1992.
18 Punto n. 3 in "La sentenza della Corte costituzionale n. 106 del 1992 e il "pieno sviluppo della persona" nonostante la disabilità, in "Giurisprudenza costituzionale", 1992, 2402 ss."
19 Sezione lavoro, n. 7917 del 20 luglio 1995 e n. 4555 del 22 aprile 1995.
20 Circolare del 14 dicembre 1989.
21 Senza discutere qui se l'art. 2 Cost. sia una "clausola aperta" o meno.
22 Il quale, ad es., a differenza di molte persone con disabilità, può sicuramente andare al bagno ogniqualvolta lo desidera.
23 B. DEIDDA, in Atti del Seminario "Patente e guida delle persone con disabilità", Firenze, 29-30 novembre 1991, 101.
24 Sentenza del 3 giugno 1987 n. 215, pubbl. in "Giur. cost.", 1987, I, 1629 ss.
25 S. RODOTA', in AA.VV., Prevenzione degli handicaps e diritti civili degli handicappati (Atti del I congresso scientifico internazionale), Roma, 1978, 479; sul diritto delle persone con disabilità all'integrazione sociale anche S. FOIS, "Nuovi" diritti di libertà, in Nuove dimensioni dei diritti di libertà (Scritti in onore di Paolo Barile), Padova, CEDAM, 1990, 81.
26 Quest'ultima solo per chi ha l'idoneità psico-fisica e tecnica per la guida.
27 Tant'è vero che, a differenza delle pensioni d'invalidità, l'indennità di accompagnamento viene erogata indipendentemente dal reddito del titolare (art. 1 comma 1 legge n. 18 cit. e Sez. Un. della Corte di cassazione, sentenza 30 ottobre 1992, n. 11843, in "Riv. giur. lav. prev. soc.", 1993, II, 179 ss., nonché Sez. Lav. della Corte di cassazione, sentenza del 27 aprile 1992 n. 5003) e non costituisce reddito per il medesimo (Sez. I della Corte di cassazione, sentenza del 18 febbraio 1987, n. 1780).
28 E' altresì vero che attribuire all'indennità di accompagnamento il ruolo di diritto funzionale, essenziale per consentire ad alcune persone con disabilità di esercitare i diritti inviolabili, significa anche ammettere che per queste persone non è sufficiente che lo Stato si limiti a riconoscere tali libertà, bensì deve anche intervenire attivamente. Però è altrettanto vero che l'art. 2 Cost. non si limita a riconoscere tali diritti, ma li garantisce anche, tanto da poter essere necessario l'intervento del legislatore (S. FOIS, op. cit., 85), di sicuro non in antitesi ad essi (M. MAZZIOTTI, Diritti sociali, in "Enc. dir.", Milano, Giuffrè, vol. XII, 1964, 805), bensì per consentirne un esercizio più compiuto (G. AMATO, Libertà (diritto costituzionale), in "Enc. dir.", Milano, Giuffrè, 1974, vol. XXIV, 285: A. BARBERA, Art. 2, in G. BRANCA (a cura di), Commentario della Costituzione. Principi fondamentali, Bologna - Roma, Zanichelli - Il foro italiano, 1975, 78-80 e 106). Inoltre la lettura coordinata degli artt. 2 e 3 Cost. impone, di fronte a situazioni di particolare vulnerabilità, di evitare di far finta di non vedere, e di affrontare la realtà a fini egualitari.
29 Sentenza 22 giugno 1989 n. 346 (Gazz. Uff. 28 giugno 1989, n. 26 - Serie speciale).
30 Sentenza 30 ottobre 1992, n. 11843, in "Riv. giur. lav. prev. soc.", 1993, II, 179 ss.
31 A. PACE, La garanzia dei diritti fondamentali nell'ordinamento costituzionale italiano: il ruolo del legislatore e dei giudici "comuni", in Nuove dimensioni cit., 690-1, Lezioni sulla Problematica delle Libertà Costituzionali - Parte generale, Padova, CEDAM, 1990, 35 e 38, Diritti "fondamentali" al di là della Costituzione?, in "Pol. dir.", 1993, (1), 5; A. BARBERA, op. cit., 99.
32 Sulle pretese avanzabili nei confronti dello Stato in situazioni del genere si può vedere M. MAZZIOTTI, op. cit., 804.
33 F. FELICETTI, I diritti inviolabili nella costituzione italiana, in "Riv. amm.", 1993, I, 1082.
34 Tant'è che, solo ad es., nell'art. 16 della legge 18 marzo 1988 n. 111 (pubbl. sulla Gazz. Uff. 11 aprile 1994, n. 84) "facilitare la mobilità" delle persone con disabilità non era più pregiudizio (B. DEIDDA, op. cit., 103). E questo punto è ripreso dell'art. 2 comma 1 lett. r) della legge 13 giugno 1991, n. 190 (pubbl. nella Gazz. Uff. del 28 giugno 1991, n. 150).
35 B. DEIDDA, op. cit., 103-4.
36 Infatti l'art. 119 comma 1 del D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285, (pubbl. nella Gazz. Uff. 18 maggio 1992, n. 114, S.O.) dispone al comma 1 che "Non può ottenere la patente di guida o l'autorizzazione ad esercitarsi alla guida di cui all'art. 122, comma 2, chi sia affetto da malattia fisica o psichica, deficienza organica o minorazione psichica, anatomica o funzionale tale da impedire di condurre con sicurezza veicoli a motore." Cioè conta non qualsiasi minorazione, bensì soltanto quelle che incidono sulla guida. Tant'è che sia il d.p.r. 16 dicembre 1992, n. 495 (pubbl. nella Gazz. Uff. 28 dicembre 1992, n. 303, S. O.) che la Circolare del Ministro dei trasporti del 30 ottobre 1991, n. 148, trattano non di "malattie", bensì di "malattie invalidanti" (e la cosa è agevolmente comprensibile e anche logica: ad es. la mancanza totale di capelli, dei denti ecc. sono indubbiamente menomazioni, ma non incidono certo sulla guida).
37 Seguita da una prassi diffusa e sostenuta anche dall'Avvocatura dello Stato nella memoria difensiva presentata nel giudizio che ha condotto alla sentenza del T.a.r. del Lazio, sez. 3, del 14 aprile 1994, n. 1539, in "Giur. cost.", 1994, 4149 ss.
38 Nella Circolare del 1989 cit. in nota.
39 B. DEIDDA, op. cit., 102. L'obbligo di rimuovere gli ostacoli che impediscono ad alcuni cittadini di godere della libertà di circolazione è stato riscontrato anche nell'art. 16 Cost. da: M. MAZZIOTTI, op. cit., 17-18.
40 A. PACE, Lezioni sulla Problematica delle Libertà Costituzionali - Parte speciale, Padova, CEDAM, 1990, 271, nota 2.
41 M. MAZZIOTTI, Circolazione e soggiorno (libertà di), in "Enc. giur.", Istituto della Enciclopedia Italiana, Roma, 1988, VI, 16.
42 U. GOLDONI, Circolazione e soggiorno (libertà di), in "Enc. giur.", Istituto della Enciclopedia Italiana, Roma, 1988, VI, 3.
43 U. DE SIERVO, Circolazione, soggiorno, emigrazione (libertà di), in "Dig. Disc. Pubbl.", Torino, Utet, 1989, III, 81.
44 Oltre al discorso sull'"obbligo dell'accompagnatore" esaminato in precedenza.
45 E pur con la consapevolezza che si tratta di un divieto, e non di un "obbligo positivo".
46 E senza entrare qui nel merito alla sentenza della Corte costituzionale 14 febbraio 1962 n. 6 (pubbl. in "Giur. cost.", 1962, I, 56 ss.) per la quale si può vedere lo scritto L'idoneità alla guida cit. sopra in nota.
47 Tutelato dal comma 1 dell'art. 16 Cost. (C. MORTATI, Istituzioni di diritto pubblico, II, Padova, CEDAM, 1976, 1053), e sulla quale, nel caso in esame, può esservi incisione anche se viene intesa come "autodeterminarsi circa il trasferimento" (A. PACE, Lezioni cit., 276-7) dato che, per le persone con disabilità private illegittimamente della patente di guida, molto spesso detta autodeterminazione non potrebbe avvenire in concreto.
48 Sentenze della Corte costituzionale del 23 giugno 1956, n. 2, in "Giur. cost.", 1956, 561 ss., e del 5 maggio 1959, n. 27, in "Giur. cost.", 1959, 355 ss.; M. MAZZIOTTI, Circolazione e soggiorno cit., 16; U. DE SIERVO, op. cit., 78.
49 M. MAZZIOTTI, op. ult. cit., 21.
50 Idem, 20.
51 Sentenza della Corte costituzionale del 30 giugno 1964, n. 68, in "Giur. cost.", 1964, 715 ss., e ordinanza della Corte costituzionale del 15 dicembre 1980, n. 161, in "Giur. cost.", 1980, I, 1491 ss.
52 C. MORTATI, Istituzioni cit., II, 1054-5; U. DE SIERVO, op. cit., 78.
53 Sentenza della Corte costituzionale del 28 aprile 1983, n. 109, in "Giur. cost.", 1983, I, 491 ss.
54 M. MAZZIOTTI, op. cit., 17; sentenza della Corte costituzionale n. 68 cit.; G. AMATO, Art. 16, in G. BRANCA (a cura di), Commentario della Costituzione, Rapporti civili - Zanichelli, Il foro italiano - Bologna, Roma, 1977, 6; U. DE SIERVO, op. cit., 78.
55 A. NICOLINI, op. cit., 1213.
56 Servizi per le libertà: diritto assoluto o interesse diffuso?, in "Giur. cost.", 1987, parte I, (6), 1629 ss.
57 Art. 1 comma 1 legge n. 18 cit. in nota.
58 Sentenza del 19 maggio 1994, n. 193 (pubbl. sulla Gazz. Uff., prima serie speciale, del 25 maggio 1994, n. 22), che ribadisce quanto affermato nelle sue sentenze n. 346 cit. in nota e n. 88 del 15 marzo 1993 (pubbl. in "Giur. cost.", 1993, 765 ss.).
59 Corte di cassazione, sezione lavoro, sentenza 8 agosto 1987, n. 6840, in "Foro it.", 1987, I, 3254 ss.
60 Corte di cassazione, sezione lavoro, sentenza del 7 dicembre 1994, n. 10480.
61 Nella memoria difensiva presentata nel corso del giudizio che ha portato alla sentenza della Corte costituzionale n. 193 cit.
62 C.A. NICOLINI, op. cit., 1213 ss.
63 Basti pensare a quante menomazioni sono dovute all'insufficienza e/o inefficienza delle strutture sanitarie e all'inadeguatezza della normativa sulla prevenzione (degli infortuni e delle malattie).
64 Intesi come le situazioni di svantaggio in cui si trovano le persone con disabilità nel senso indicato, e in corso di revisione, dall'Organizzazione Mondiale della Sanità, in Classificazione internazionale delle menomazioni, delle disabilità e degli svantaggi esistenziali, Edizione italiana a cura del "Centro Lombardo per l'Educazione Sanitaria", Milano, 19: "L'handicap è la condizione di svantaggio conseguente ad una menomazione o a una disabilità che in un certo soggetto limita o impedisce l'adempimento del ruolo normale per tale soggetto in relazione all'età, sesso e fattori socio-culturali."
65 Appunto insufficienza e/o inadeguata applicazione della normativa sull'eliminazione delle barriere architettoniche, sugli ausili tecnici, sul collocamento obbligatorio, pregiudizio dei funzionari pubblici ecc.
66 A. PUBUSA, Indennità e indennizzo, in "Dig. Discipl. Pubbl.", Torino, UTET, VIII, 1993, 224.
67 Sentenza della Corte costituzionale del 29 dicembre 1959 n. 67, pubbl. in "Giur. cost.", 1959, II, 1175 ss. e A. PUBUSA, op. cit., 225-6.
68 A. PUBUSA, op. cit., 226-8.
69 Ovviamente la parola "insignificante" è riferita ai costi dell'assistenza personale, che, ad esempio, sono state visti in precedenza. E non va certo inteso rispetto alle risorse finanziarie che sono a disposizione della stragrande maggioranza delle persone con disabilità.
70 A. PACE, nella memoria difensiva, che ha dato origine alla sentenza del T.a.r. del Lazio cit., 4153.
71 Oltre a quanto disposto nell'art. 16 della legge n. 111 cit. in nota.
72 Lett. r) comma 1 art. 2 della legge n. 190 cit.
73 Consiglio di Stato, sez. 4, sentenza 15 giugno 1976, n. 424, in "Cons. sta.", 1976, I, 4, 692 ss. e Pretore di Siracusa, sentenza n. 10 del 25 febbraio 1995, in "Arch. giur. circ. sin. strad.", 1995, 547 sulle lenti a contatto; T.a.r. del Lazio, sez. 2, sentenza del 19 dicembre 1990, n. 2235, in "Foro it.", 1991, III, 179 ss. sulle deroghe all'accesso veicolare ad un centro storico cittadino chiuso al traffico generalizzato; e sempre la importante sentenza del T.a.r. del Lazio n. 1539 cit. sull'idoneità psico-fisica alla guida.
74 Sentenza n. 1539 del T.a.r. del Lazio cit.
75 A. SCOLA, In materia di libera circolazione delle persone. Orientamenti giurisprudenziali della Corte di Giustizia delle Comunità europee, in "Nuova rass. legisl., dottr., giur.", 1992, 794.
76 Di cui all'art. 5 della legge 12 giugno 1984, n. 222 (pubbl. nella Gazz. Uff. 16 giugno 1984, n. 165).
77 In base alla Circolare n. 3 dell'11 febbraio 1987 l'indennità di accompagnamento spetta alle persone con disabilità che non possono "deambulare senza l'aiuto permanente di un accompagnatore o che non sono autosufficienti".
78 Sezione lavoro: sentenza del 27 settembre 1991, n. 10094, in "Foro it.", 1992, I, 1494 ss.; sentenza del 4 giugno 1994, n. 5412, in "Foro it.", 1994, I, 2696; sentenza del 22 aprile 1995, n. 4555; sentenza del 20 luglio 1995, n. 7917.
79 Sentenza Corte di cassazione, sezione lavoro, 27 gennaio 1994, n. 817, in "Giust. civ.", 1994, I, 1212: "due diversi e alternativi requisiti per la fruizione dell'indennità di accompagnamento ......: l'impossibilità di deambulare senza l'aiuto permanente di un accompagnatore o la necessità di un'assistenza continua, per inidoneità al compimento degli atti della vita quotidiana".
80 Chiunque è preposto ad una funzione pubblica è certamente tenuto, come minimo, ad usare la "diligenza del buon padre di famiglia" a cui l'art. 1176 del Codice Civile vincola il debitore; e deve senza dubbio tener conto della realtà concreta, in ossequio a quanto imposto dal comma 1 dell'art. 3 Cost.
81 Basti pensare, ad es., a quanti lavori è possibile svolgere stando semplicemente seduti ad un tavolo.
82 Art. 1176 cit.
83 Nel caso in cui l'accompagnatore, o il corrispettivo monetario per retribuirlo, non venga fornito per il necessario numero di ore.
84 Nel caso in cui l'accompagnatore, o il corrispettivo monetario per retribuirlo, venga fornito per tutto il tempo necessario.
85 Come si può dedurre anche dalla sentenza della Corte di cassazione n. 817 cit. in nota.
86 Magari utilizzando appositi ausili.
87 Magari con le stampelle o con un deambulatore.
88 Basti pensare, ad es., ai discorsi, fatti in precedenza, sulla capacità lavorativa che può sussistere sia in chi è riconosciuto "grave" ai sensi della legge n. 104 cit. in nota e sia in chi è riconosciuto "totalmente inabile al lavoro" ai sensi della legge n. 118 cit.
89 Sentenza n. 215 del 3 giugno 1987 (pubblicata sul n. 25 della prima serie speciale della Gazzetta Ufficiale del 17 giugno 1987): in questa sentenza la Corte scrisse che non esistono handicappati radicalmente irrecuperabili. E' vero che questa sentenza si riferiva alla scuola, però a questo proposito, a significare che tale affermazione riguarda tutte le persone con disabilità, la Corte non usa espressioni che facciano riferimento solo a che è in giovanissima età, bensì ricorre ad una parola che coinvolge tutti.
90 In questi casi, infatti, verificandosi un guasto all'auto, sebbene con disagi, è possibile spostarsi diversamente.
91 Quando cioè, verificandosi un guasto all'auto, può sì rendersi necessaria la sospensione dell'attività professionale, ma non della restante vita di relazione.
92 Pubbl. su Gazz. Uff. n. 230 del 30 settembre 1988.
93 Pubbl. su S. O. n. 63 alla Gazz. Uff. n. 163 del 13 luglio 1988.
94 Nella Circolare n. 2/96, prot. n. 96/2617, del 6 febbraio 1996 del Servizio Assistenza Economica alle Categorie Protette della Direzione Generale dei Servizi Civili.
95 Lett. A) comma 2 della Circolare n. 148 cit. in nota.
96 E non può essere presunta in base ad una certa casistica ministeriale: T.a.r. della Campania, sentenza del 21 gennaio 1984 n. 60, in "Riv. giur. circ. trasp.", 1984, 757 ss.
97 Pubbl. su Gazz. Uff. 23 febbraio 1977, n. 50.
98 Comma 2 della Circolare del Ministro dei trasporti n. 148 cit. in nota.
99 Nella Circolare n. 148 cit. in nota.
100 Quella prevista dalla lett. a) comma 4 dell'art. 119 del d.lgs n. 285 cit. in nota per quanto riguarda la patente di guida e quelle previste dalla legge 15 ottobre 1990, n. 295 (pubbl. nella Gazz. Uff. 20 ottobre 1990, n. 246) per quanto riguarda l'indennità di accompagnamento, fatte salve in ambedue i casi le successive modificazioni ed integrazioni delle rispettive disposizioni.
101 Basti pensare, alla prova pratica prevista, soltanto per l'accertamento dell'idoneità psico-fisica alla guida, dall'art. 60 comma 1 lett. b) del d.lgs 10 settembre 1993, n. 360 (su S. O. n. 86 alla Gazz. Uff. del 15 settembre 1993, n. 217), e ribadita da una lettera del 23 agosto 1994, prot. n. 4437/4635, del Direttore della Divisione 46 della IV Direzione Centrale della Direzione Generale M.C.T.C. del Ministero dei trasporti.
102 Nella sentenza n. 1539 cit.
103 Sentenza della Corte costituzionale 14 febbraio 1962, n. 6, in "Giur. cost.", 1962, I, 72; G. ROSSO, Considerazioni sulla legittimità costituzionale dell'art. 91 cod. strad., in "Giur. cost.", 1962, I, 66-7; C. LAPICCIRELLA, Strade (Disciplina della circolazione sulle), in "Nuoviss. Dig. It.", XVIII, Torino, Utet, 1971, 485; ordinanza della Corte costituzionale del 14 aprile 1988, n. 456, in "Giur. cost.", 1988, 2084 ss.; A. ALIBRANDI, La sospensione e la revoca della patente di guida nel nuovo codice della strada, in "Arch. giur. circ.", 1992, 802; sentenza del Pretore di Cassino del 28 maggio 1994, in "Giur. mer.", 1995, 758. Tale veste sanzionatoria sussiste anche nel d.lgs n. 285 cit.
104 Sentenza del Pretore di Forlì del 7 marzo 1994, n. 88, in "Riv. giur. circ. tr.", 1994, 384; sentenza del Pretore di Treviso del 4 agosto 1994, n. 88, in "Arch. giur. circ. sin. strad.", 1994, 975; sentenza del Pretore di Vicenza del 24 febbraio 1995, n. 106; sentenza del Pretore di Cremona del 21 luglio 1995, n. 282, in "Arch. giur. circ. sin. strad.", 1995, 968.
105 Ordinanza del T.a.r. della Campania del 5 ottobre 1982, n. 745, in "Foro it., 1983, III, 41 ss.
106 Sentenza del T.a.r. della Sardegna del 18 maggio 1992 n. 582.
107 Comma 1 dell'art. 9 del d.p.r. 19 aprile 1994 n. 575 (pubbl. sulla Gazz. Uff. del 13 ottobre 1994, n. 240).
108 Sentenza del T.a.r. della Lombardia del 25 novembre 1989, n. 561 in "Trib. amm. reg.", 1990, I, 126.
109 C. MASTROSTEFANO, Sospensione, revoca e revisione della patente di guida degli autoveicoli, "Riv. giur. circ. e trasp.", 1990, 354.
110 Sentenza della Corte costituzionale n. 6 cit.
111 Di cui alla legge n. 18 cit.
112 Di cui al comma 3 dell'art. 3 della legge n. 104 cit.
113 Circolare del Ministero dei trasporti 15 settembre 1990 cit.
114 Dettagliatamente elencati nell'art. 119 cit.
115 Comma 5 dell'art. 5 del d.p.r. 21 settembre 1994, n. 698 (pubbl. nella Gazz. Uff. del 22 dicembre 1994 n. 298) ricordato anche nella Circolare. n. 2/96 cit.
116 Per es. una scottatura conseguente ad una distonia verificatasi durante il tentativo di cuocersi la pasta.
117 Previsto dal comma 4 dell'art. 11 della legge 24 dicembre 1993, n. 537 (pubbl. nella Gazz. Uff. 28 dicembre 1993, n. 303, S. O.).
118 Con ordinanza di remissione del 28 luglio 1995, iscritta al n. 877 del registro delle ordinanze della Corte costituzionale del 1995 (pubbl. nella Gazz. Uff., 1a serie speciale, del 20 dicembre 1995, n. 52, 74 ss.).
119 Con ordinanza di remissione del 25 ottobre 1995, iscritta al n. 887 del registro delle ordinanze della Corte costituzionale del 1995 (pubbl. nella Gazz. Uff., 1a serie speciale, del 27 dicembre 1995, n. 53, 61 ss.).
120 Sentenza n. 1539 cit.
121 Stabilito dal comma 2 dell'art. 1 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (pubbl. nella Gazz. Uff. 18 agosto 1990, n. 192).
122 Così com'è inteso al punto I.1.2. del D.P.C.M. del 27 gennaio 1994 cit. in nota.

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