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Pedonalizzazioni, disabili e legalità

di Raffaello Belli, 16 giugno 2011

Relazione al Convegno “A passo d’uomo”, Firenze, Palazzo Vecchio, 22 giugno 2011



Premessa
Gli abusi
La Corte di cassazione
La realtà I principi fondamentali della Costituzione
L’articolo 2 della Costituzione
L’articolo 16 della Costituzione
Il “modello sociale della disabilità” nella Convenzione Onu sui disabili
Gli articoli 17, 18 e 19 della Costituzione
L’articolo 21 della Costituzione
L’articolo 3 della Costituzione
La prima versione dell’articolo 3 dell’attuale Codice della Strada
Il Dpr 503 del 1996
La Commissione Trasporti della Camera
La legge 104 del 1992
La Convenzione Onu sui disabili
Articolo 20 della Convenzione: “Mobilità personale”
Garantire
Misure efficaci
Maggiore indipendenza possibile
Modi scelti dal disabile
Tempi scelti dal disabile
Partecipazione
Costi sostenibili
Articolo 26 della Convenzione: “Abilitazione e riabilitazione”
Articolo 30 della Convenzione: “Partecipazione alla vita culturale”
Approvati da tutto il mondo
La seconda versione dell’articolo 3 dell’attuale Codice della Strada
I limiti della frase
L’interpretazione della frase
La brutalità
Le risorse
La legalità

Premessa

Negli ultimi anni nei centri storici di numerose città, più o meno grandi, vengono stabiliti ulteriori divieti agli autoveicoli, e tali misure impediscono in varia misura l'acceso e la circolazione anche alle persone veramente disabili.
Queste “pedonalizzazioni” sono senza dubbio provvedimenti positivi, se non altro sotto il profilo della realizzazione e salvaguardia di quei valori, che sono al vertice dell'ordinamento costituzionale. Si può infatti dire che tali pedonalizzazioni sono importanti per la salvaguardia del diritto alla salute, di cui all’art. 32 Cost. il quale è di primaria importanza. Ai tempi della mia tesi di laurea, il professor Silvio Basile mi disse che: “Il diritto alla salute, a prescindere dalla decisioni giurisprudenziali, è il primo dei diritti, se non altro perché, al suo venir meno, si pregiudica la possibilità di esercitare tutti gli altri diritti”. E, con la pedonalizzazione, la salute è salvaguardata di più almeno sotto tre punti di vista: meno inquinamento, meno stress e camminare a piedi, senza smog eccessivo, fa bene.
Inoltre le pedonalizzazioni sono importanti per la salvaguardia di un altro diritto fondamentale, quello alla libertà di circolazione, di cui all'art. 16 Cost. Sono importanti in primo luogo perché, senza auto e connessi, nei centri storici si circola indubbiamente meglio e più rapidamente. A questo va aggiunto che la libertà di circolazione comprende anche il diritto di muoversi in ambienti agevolmente vivibili, e non c'è dubbio che i centri storici pedonalizzati sono molto più belli e molto più vivibili.
Spiace perciò che, nell'esaminare attentamente il quadro giuridico entro il quale vengono attuate dette pedonalizzazioni, almeno a parere di chi scrive, non si possano evitare alcuni rilievi critici.
Il fatto decisivo da osservare è che la salvaguardia di questi diritti fondamentali deve essere realizzata senza pregiudicare altri diritti parimenti importanti, eventualmente coinvolti. O, per essere più precisi, osserveranno prontamente i giuristi, si deve in ogni caso procedere ad un adeguato bilanciamento quando è necessario salvaguardare più diritti fondamentali in conflitto tra di loro.
A questo fine è però essenziale rilevare che, quando si tratta di pedonalizzazione e persone veramente disabili, la salvaguardia dei diritti fondamentali, che vengono coinvolti, non crea affatto conflitti, se ci sono la volontà e la capacità di lavorare seriamente.
Il punto è che, per dare veramente attuazione a tutti valori indicati nella Costituzione, non ci si può basare su una visione della disabilità costruita in astratto e per niente corrispondente alla realtà, ma comoda per chi si trova a prendere o attuare determinate decisioni. Parallelamente a questo va osservato che, se ci fosse adeguata professionalità in tutti i campi, ed in particolare in tema di disabilità, la soluzione corretta a molte difficoltà sarebbe molto più semplice di quello che viene realizzato. Fra l'altro è impressionante vedere quante risorse vengono sprecate nell'errato utilizzo della discrezionalità tecnica nell'applicazione del DPR 24 luglio 1996, n. 503, e forse più ancora nell'applicazione del DM 14 giugno 1989, n. 236.

Gli abusi

Infine va rilevato che, per quanto riguarda sia il possesso che l'utilizzo dei “contrassegni arancioni” per disabili, ci sono abusi davvero eccessivi.
Volendo provare ad esaminare, seppure sommariamente, la questione degli abusi nell’utilizzo del contrassegno arancione per i disabili, si può dire che questi sono riconducibili a due filoni fondamentali.
Innanzitutto ci sono molti abusi riconducibili a fatti, diciamo così, di costume diffuso e che possono essere così elencati:

C’è poi tutta un’altra serie di abusi riconducibili invece alla formulazione del testo delle disposizioni in materia. Si può insomma dire che i seguenti punti delle disposizioni sul rilascio e sull’utilizzo del contrassegno arancione andrebbero sottoposti ad attenta valutazione per verificare se e come è necessario cambiarli: Va poi aggiunto con pari rilievo che tali abusi non sono in alcun modo imputabili a chi è veramente disabile, e quindi non vi è nessuna ragione giustificabile per far ricadere su queste persone le difficoltà da affrontare per via di tali abusi.
È inoltre evidente che di una buona parte di questi (chiamiamoli così in senso lato) abusi si deve occupare il legislatore. È però altrettanto evidente che alcuni di essi rientrano anche nelle competenze delle amministrazioni locali, che devono perciò farvi fronte. Se non altro perché non è ammissibile, nell’ambito delle proprie competenze, affrontare soltanto un lato della medaglia degli abusi, quando le conseguenze cozzano contro i valori inviolabili della Costituzione ed altri precettinormativi.

La Corte di cassazione

Ed è in contesto del genere che si inseriscono due distinte decisioni nelle quali la Corte di cassazione civile ha stabilito che il contrassegno arancione “autorizza la circolazione e la sosta …….. anche all'interno ……… delle aree pedonali urbane” (sentenza n. 719 del 16 gennaio 2008), e ciò vale a prescindere da quello che viene registrato o meno nelle varie apparecchiature telematiche (sentenza n. 1292 del 22 gennaio 2008).

La realtà

Il fatto è che per alcuni disabili, di solito in situazione di gravità, è possibile andare autonomamente in un luogo soltanto se viene consentito loro di parcheggiare accanto all’ingresso di quel luogo. E questa è per tali persone l’unica possibilità per esercitare molti di quei diritti, che la Costituzione qualifica come fondamentali ed inviolabili.
D’altra parte non sono i pochi disabili, che si trovano in questa situazione, a pregiudicare in alcun modo la vivibilità e la salubrità dei centri cittadini. Oltre al fatto che, per i disabili attenti agli altri, non può essere certo piacevole entrare con l’auto in un’area veramente pedonalizzata, per cui può esserci un certo numero di queste persone che faranno davvero tutto il possibile per cercare di non entrare in tali aree. E si accenna subito al fatto che sarebbe perciò pretestuoso richiamare i “motivi di sanità” previsti dall’art. 16 Cost. Viceversa tali vivibilità e salubrità vengono pregiudicate da chi abusa di detti contrassegni. Ma le pedonalizzazioni fatte malamente non creano alcun problema a queste persone (per le quali non ci sono difficoltà a parcheggiare e 100 o più metri di distanza), mentre impediscono la vita ai disabili veri, cioè proprio a quelli nei confronti dei quali sarebbe doverosa una maggiore tutela.
Va anche precisato che la Corte costituzionale ha più volte chiarito che sull’integrazione sociale dei disabili convergono i valori fondamentali della Costituzione (sentenze n. 38 del 1960, n. 52 del 1985, n. 1088 del 1988, n. 346 del 1989, n. 406 del 1992, n. 88 del 1993, n. 193 del 1994, n. 167 del 1999, n. 341 del 1999, n. 329 del 2002, n. 467 del 2002, n. 350 del 2003 e n. 233 del 2005). Quindi è necessario essere consapevoli che, se si vuole rimanere nella legalità, quando si tratta di alcune necessità del disabile, non si ha a che fare con questioni di secondaria importanza.
Si osserva inoltre che esistono vari modi, anche cumulabili tra loro, per far sì che, nelle zone pedonali possano accedere soltanto i veri disabili, che non possono fare diversamente. Tali sistemi dovrebbero essere conosciuti da chi di dovere e si possono riassumere, fra l’altro, in: obbligo che il disabile sia a bordo e/o al volante, divieto di rimanere a bordo durante la sosta, pilomat con un numero verde sempre attivo.
Poiché l’auto è così indispensabile per far sì che talune persone disabili possano esercitare i loro diritti inviolabili, vediamo allora quale tutela la Costituzione riserva a queste esigenze fondamentali ed inviolabili (dei disabili).

I principi fondamentali della Costituzione

In primo luogo va ricordato che, nel qualificare come fondamentali ed inviolabili taluni valori e diritti, la Costituzione ha inteso sottrarli alla disponibilità del legislatore perfino in sede di revisione costituzionale. Cioè a dire che la possibilità di esercitare pienamente e liberamente tali diritti non può essere limitata nemmeno dal Parlamento neanche con la procedura di revisione costituzionale. Perciò, a ben maggior ragione, è lontanissima dalla legalità l’eventualità che le possibilità di esercitare tali diritti vengano limitate dall’amministrazione comunale. Fatte salve, s’intende, le riserve di legge stabilite dalla Costituzione, che però non interessano il profilo qui in discussione.

L’articolo 2 della Costituzione

Addentrandoci nei valori che la Costituzione qualifica come inviolabili, in primo luogo va osservato che, con certe pedonalizzazioni, viene infranta l’“inderogabilità” della solidarietà, così come qualificata dall’art. 2 Cost., sotto un duplice profilo. Innanzitutto perché i disabili veri vengono condannati ad affogare nelle difficoltà (senza invece incidere, lo si ripete, su chi abusa di certe situazioni), mentre sarebbe possibile evitare ciò senza nemmeno troppe difficoltà. In secondo luogo perché si diffonde la cultura del pensare per sé e di lasciare soli quelli che si trovano in talune difficoltà.
Sempre rimanendo nell’art. 2 Cost., viene inciso il diritto inviolabile alla dignità. Questo diritto fondamentale viene inciso laddove, costringendo a parcheggiare lontano, si impedisce al disabile l’utilizzo in autonomia delle proprie capacità “residue”, e lo si costringe ad una vita segregata o a dipendere dagli ausili o dagli altri molto di più di quanto sarebbe agevolmente possibile, e perciò doveroso.
In altre parole essere disabili non vuole affatto dire non essere capaci di fare nessuna cosa da sé. Anzi, si possono avere delle gravi incapacità nello svolgere funzioni fondamentali per vivere (come ad esempio cucinare, tagliare il cibo, lavarsi ecc.) ed avere ampie capacità per fare da sé molte altre cose fondamentali della vita, che possono coinvolgere, nel caso specifico, anche la mobilità fuori casa. E' evidente che, negare alle persone disabili la possibilità di esercitare le loro enormi capacità “residue”, incide innanzitutto sulla loro dignità, quindi viola uno dei valori fondamentali dell'art. 2 Cost.
Però, impedire l'utilizzo delle capacità “residue”, incide direttamente pure sulle libertà fondamentali. Infatti si possono anche mettere a disposizione di un disabile tutta la migliore tecnologia dell'universo e tutta la migliore assistenza personale del mondo, ma nessuno potrà essere libero come nel fare le cose da sé. Inoltre, impedire l'utilizzo delle capacità “residue”, significa incidere pesantemente sia sul diritto alla salute, di cui all’art. 32 Cost. che su quei diritti che la Convenzione Onu sui disabili chiama “abilitazione e riabilitazione”. Infatti, se si impedisce l'utilizzo delle capacità “residue”, il disabile non potrà mai imparare a svolgere nuove funzioni rispetto a quelle che già sa fare, oppure non riuscirà mai a riacquistare talune delle capacità perse.
Va poi osservato che certe pedonalizzazioni incidono sul diritto inviolabile (anche dei disabili) all’integrazione sociale, così come tutelato anch’esso dall’art. 2 Cost.
Sempre in tema di inviolabilità dei diritti, va rilevato che certe pedonalizzazioni incidono (perciò illegittimamente) pure sull’inviolabilità di altre libertà fondamentali tutelate come tali nella prima parte della Costituzione.
Se si considera l’art. 2 Cost. una clausola aperta, non è ovviamente possibile accennare qui a tutte le libertà fondamentali, che (oltre ai valori sopra elencati) vengono violate da dette pedonalizzazioni. Però un sostanzioso accenno può essere fatto, se non altro per avere la consapevolezza di quanto siano cospicue la violazione di diritti fondamentali che avvengono.

L’articolo 16 della Costituzione

Si incide sulla libertà di circolazione, di cui all’art. 16 Cost. In proposito va anche rilevato che per i disabili è più difficile che per i normodotati uscire di casa per le varie attività della vita. Può essere più difficile oggettivamente per via della difficoltà psico-fisiche e per via delle barriere architettoniche esistenti nella società. Può essere più difficile psicologicamente per via delle tante, più o meno inconsapevoli, insicurezze che vengono fatte insorgere nel disabile. Pertanto va rilevato che, se è necessario fare una certa quantità di interventi per evitare che le persone normodotate non si chiudano in casa, è indispensabile fare molto di più per evitare che le persone disabili cadano in questo pericolo, che alla fine diventa mortale. Viceversa, con certe delle pedonalizzazioni, viene fatto l'opposto, cioè, non solo i disabili non vengono agevolati, ma si pongono a loro carico delle ulteriori difficoltà, che non esistono per chi è normodotato.

Il “modello sociale della disabilità” nella Convenzione Onu sui disabili

Inoltre, così facendo, anziché agire affinché si attenui la disabilità, così com’è intesa secondo il “modello sociale” recepito sia nella lett. e) del Preambolo che nell’art. 1 della Convenzione Onu sui disabili, si opera per l’ulteriore emarginazione delle persone con talune difficoltà fisiche. Ed il punto è rilevante perché è tutt’altro che trascurabile il fatto che tale modo di intendere la disabilità sia stato recepito nella Convenzione, e in più, a sottolineare l’importanza nel fatto, è stato recepito sia nel preambolo che nell’art. 1.

Gli articoli 17, 18 e 19 della Costituzione

Parimenti si incide sulle libertà di riunione e di associazione, di cui agli artt. 17 e 18 Cost., nella misura in cui si impedisce, o si ostacola, la possibilità per i disabili veri di partecipare alle riunioni o alle associazioni all’interno delle zone pedonalizzate. E ancora si incide sulla libertà di religione, di cui all’art. 19 Cost., nella misura in cui, solo ad esempio, si impedisce ai disabili veri di andare alla messa nel Duomo.

L’articolo 21 della Costituzione

È poi noto che la libertà di “manifestare liberamente il proprio pensiero”, di cui all’art. 21 Cost., è la prima è più fondamentale delle libertà inviolabili, e, far l’altro, incide anche sull’elettorato sia attivo che passivo. Il fatto è che tale libertà si estrinseca sia nella possibilità di esprimere materialmente le proprie opinioni e sia nella possibilità di accedere a quelle conoscenze, che poi permettono di formare il proprio pensiero. Ad esempio, si incide anche sulla libertà di manifestazione del pensiero nella misura in cui una determinata catena in una data piazza impedisce ai disabili veri di andare alle mostre, che ci sono in un palazzo al quale si accede da quella piazza. E si incide su questa libertà fondamentale quando si impedisce ai disabili veri di andare alle manifestazioni e dibattiti culturali, che si tenessero in un eventuale cinema al quale si accede da quella piazza.

L’articolo 3 della Costituzione

Sempre rimanendo nei valori fondamentali della Cost., ma spostandoci all’art. 3, va osservato che certe pedonalizzazioni violano ambedue i commi di questo articolo.
Il primo comma perché esso impone di regolamentare in maniera ragionevolmente diversa situazioni oggettivamente differenti, mentre costringere taluni disabili a parcheggiare a 100 o più metri di distanza significa porli in una situazione impossibile, e quindi vuol dire essere irragionevoli.
È poi comunque indiscutibile che vi è violazione del secondo comma dell’art. 3 Cost. quando viene fatto qualcosa, che va in una direzione opposta a quella da esso indicata, e questo è il caso di certe pedonalizzazioni brutali.

La prima versione dell’articolo 3 dell’attuale Codice della Strada

Venendo alla legislazione ordinaria, va in primo luogo osservato che, nella sua prima versione, la prima frase del n. 2) del co. 1 dell'art. 3 del Codice della Strada definiva come “AREA PEDONALE URBANA: zona interdetta alla circolazione dei veicoli, salvo quelli in servizio di emergenza e salvo deroghe per i velocipedi e per i veicoli al servizio di persone con limitate o impedite capacità motorie, nonché per quelli ad emissioni zero aventi ingombro e velocità tali da poter essere assimilati ai velocipedi.
Si osserva innanzitutto che non si tratta di una normettina estemporanea, bensì consolidata sia perché è presente non una leggina qualsiasi, ma nel Codice della Strada, e sia perché tale disposizione è stata poi ripresa da altri testi normativi, che poi vedremo.
Va poi evidenziato che è lo stesso Codice della Strada ad attribuire ai veicoli al servizio dei disabili lo stesso rilievo previsto per le biciclette e per i mezzi ad emissioni zero di piccole dimensioni. Ed è quindi lo stesso Codice della Strada a riconoscere che non sono i singoli veicoli dei disabili veri a rovinare la vivibilità delle aree pedonali.

Il Dpr 503 del 1996

Inoltre il co. 1 dell’art. 11 del DPR 503 del 1996 stabilisce che “Alle persone detentrici del contrassegno di cui all'art. 12 viene consentita, dalle autorità competenti la circolazione e la sosta del veicolo al loro specifico servizio, purché ciò non costituisca grave intralcio al traffico, nel caso di sospensione o limitazione della circolazione per motivi di sicurezza pubblica, di pubblico interesse o per esigenze di carattere militare, ovvero quando siano stati stabiliti obblighi o divieti di carattere permanente o temporaneo, oppure quando sia stata vietata o limitata la sosta”.
Va innanzitutto rilevato che il DPR 503 va tenuto sicuramente in considerazione in eventuali interpretazioni del Codice della Strada perché norma speciale rispetto al Codice. Si può anche osservare che questo DPR specifica in maniera analitica le agevolazioni previste per i veicoli dei disabili con l’evidente intento di volerle rafforzare rispetto alla prima versione del punto visto sopra dell’art. 3 del Codice della Strada.
Infatti le agevolazioni per le auto dei disabili sono previste:

In un contesto normativo del genere pare difficile che le amministrazioni comunali possano legittimamente penalizzare i disabili con divieti brutali per le aree pedonali.
Inoltre, con questo DPR, le facoltà per i disabili di accedere alle aree pedonali non sono più deroghe, concesse dalle autorità, bensì devono essere riconosciute.
Infine questo comma del DPR 503 non è stato affatto abrogato dalla frase, che vedremo più avanti, e che, è stata successivamente aggiunta al punto del Codice della Strada visto sopra.
A proposito di questo art. 11 del DPR 503 si osserva pure che al co. 2 esso stabilisce che: “Le facilitazioni possono essere subordinate alla osservanza di eventuali motivate condizioni e cautele.”
Innanzitutto è ribaltato l’approccio rispetto alla prima versione del n. 2) del co. 1 dell'art. 3 del Codice della Strada: si conferma che le agevolazioni per i disabili non sono più possibili “deroghe”. Viceversa sono i limiti eventualmente posti a carico dei disabili a costituire possibili deroghe alla regola generale dell’accessibilità.
Inoltre tali “facilitazioni” possono essere “subordinate”, ma non impedite, da eventuali condizioni e cautele e devono essere, ovviamente, adeguatamente motivate, cosa questa che sembra spesso mancare.
Si può insomma osservare che eventuali limitazioni poste ai disabili possono essere soltanto delle eccezioni per situazioni davvero particolari.
Infine questa disposizione consente le auspicabili restrizioni contro gli abusi a cui si è accennato più sopra in questo scritto.

La Commissione Trasporti della Camera

Va poi osservato che la Commissione Trasporti della Camera ha approvato all'unanimità una risoluzione per cui i veri disabili devono poter parcheggiare gratuitamente nelle strisce blu perché per il vero disabile è essenziale parcheggiare vicinissimo a dove deve andare. Viceversa certe pedonalizzazioni costringono il disabile a parcheggiare lontano e a distanze impossibili (per il disabile vero) da dove deve andare.

La legge 104 del 1992

Sempre rimanendo nella legislazione ordinaria, e limitandosi ovviamente ai disabili che non possono fare diversamente, si osserva che la lett. a) del co. 1 dell’art. 1 della legge 104/92, quindi la prima disposizione della legge-quadro sull’handicap, stabilisce che: “La Repubblica: - a) garantisce …… i diritti di libertà e di autonomia della persona handicappata e ne promuove la piena integrazione …. nella società”.
Si sottolinea che con questa disposizione la Repubblica garantisce la libertà, l’autonomia e l’integrazione sociale dei disabili. Si evidenzia che questa disposizione di legge non si limita a disporre della libertà dell’autonomia dei disabili, ma vi premette che si tratta di diritti, con l’ulteriore rafforzativo che tali diritti devono essere garantiti.
Inoltre, a maggiore chiarimento e garanzia, vengono specificate sia le libertà che l’autonomia.
Viceversa, con certe pedonalizzazioni, si incide negativamente sulle libertà, sull’autonomia e sull’integrazione sociale delle persone disabili. Insomma tali pedonalizzazioni violano anche la legge-quadro sull’handicap. La violano in primo luogo perché è agevolmente possibile rendere più vivibili i centri storici senza costringere a certe privazioni i veri disabili.

La Convenzione Onu sui disabili

La Convenzione Onu sui disabili, ratificata dall’Italia con legge 3 marzo 2009, n. 18, su troppi punti, non vincola per niente gli Stati firmatari, per quanto riguarda quantità, qualità e tempi. Questo non è però il caso di alcuni aspetti sulla mobilità dei disabili.
Inoltre, quando vengono stabiliti parametri precisi, a volte si può anche discutere sui tempi entro i quali queste disposizioni della Convenzione vadano attuate, ma è indubbio che non è ammissibile prendere provvedimenti, che contrastano con quanto stabilito da questi parametri della Convenzione.
Per di più va ricordato che la non discriminazione, anche in concerto, oltre che nella Costituzione italiana, è il principio dominante pure della Convenzione Onu sui disabili.
Infine, diversamente da quanto è sinora accaduto nelle tradizionali Carte fondamentali, nella Convenzione Onu sui disabili c’è sì il quasi solito articolo sulla libertà di circolazione (l’art. 18), ma in più c’è l’art. 20 sulla mobilità per i disabili. Ciò a sottolineare l’essenzialità di garantire non solo in astratto, ma anche in concreto, la possibilità per i disabili di muoversi liberamente.

Articolo 20 della Convenzione: “Mobilità personale”

Per quanto interessa in questa sede l’art. 20 della Convenzione Onu sui disabili stabilisce che: “Gli Stati parti adottano misure efficaci a garantire alle persone con disabilità la mobilità personale con la maggiore autonomia possibile, provvedendo in particolare a: - a) facilitare la mobilità personale delle persone con disabilità nei modi e nei tempi da loro scelti e a costi accessibili”.

Garantire

In primo luogo si evidenzia che su questo punto la Convenzione stabilisce che è necessario “garantire” (anziché facilitare, o dizioni simili utilizzate altrove), insomma è un verbo alquanto preciso, che non lascia troppi margini in quanto alla sua imperatività.

Misure efficaci

In secondo luogo in questo testo non è stato ritenuto sufficiente nemmeno il vocabolo “garantire”, bensì ad esso è stata premessa la dizione “misure efficaci”, a sottolineare che la mobilità deve essere garantita per davvero, o, in altre parole, non è sufficiente che siano prese delle misure astratte, bensì deve essere verificato che queste siano realmente efficaci. In altre parole ancora, nel leggere questa disposizione della Convenzione, non si può omettere di prendere atto del significato del fatto che avrebbe potuto essere stabilito, più brevemente, soltanto che: “gli Stati parti garantiscono ….”. E invece si è voluto inserire anche “misure efficaci”. Di sicuro non lo si è fatto per perdere tempo o per far sì che ciò fosse privo di rilevanza. Perciò, nel prendere le proprie decisioni in proposito, qualsiasi organo della Repubblica, quindi anche l’amministrazione comunale, è tenuta a verificarne l’efficacia concreta. E diventa perciò rilevante a questi fini il fatto che, l’essere costretto a parcheggiare a 100 o più metri di distanza, per taluni disabili non è sicuramente una misura efficace per garantire la mobilità, anzi raggiunge proprio l’obbiettivo opposto.

Maggiore indipendenza possibile

In terzo luogo nella prima parte di questo articolo viene stabilito un altro parametro essenziale e cioè “la maggiore indipendenza possibile”. Cioè a dire che, non solo deve essere garantita la mobilità con misure efficaci, ma, laddove esistano più possibilità di scelta, è doveroso optare per quelle soluzioni che garantiscano la maggiore indipendenza possibile del soggetto disabile.
Ciò è dovuto innanzitutto al fatto che la mobilità con la maggior indipendenza possibile è quella che assicura di più il superamento delle insicurezze, e delle paure, e il raggiungimento di una più adeguata consapevolezza, ma è anche quella che consente il mantenimento o il miglioramento delle proprie condizioni psico-fisiche e mentali.
Inoltre in questo punto della Convenzione Onu è recepito il fatto che la mobilità fine a se stessa ha poco significato. La mobilità è importante quale strumento di libertà ed autodeterminazione, principi questi ben presenti anche nell’art. 2 Cost., ed è quindi essenziale che venga garantita adottando quelle scelte che consentono la maggiore libertà di scelta possibile per il disabile.
Viceversa, costringendo taluni disabili a parcheggiare a 100 o più metri di distanza, li si mette nella condizione di rinunciare alla propria mobilità. Oppure li si costringe a dipendere dall’assistenza personale o da carrozzine elettriche di una certa capacità. Ben inteso, assistenza personale e/o certe carrozzine elettriche sono formidabili strumenti di autodeterminazione quando non è possibile fare diversamente. Ma sono una grave limitazione al’indipendenza individuale quando il disabile ha le capacità per raggiungere da solo quel luogo. Quindi, costringere taluni disabili a non parcheggiare accanto al luogo dove devono andare, viola sia il più generale diritto alla libertà di circolazione che questo punto sulla mobilità della Convenzione, il quale è esplicito e tassativo. Si viola perché costringe i disabili a muoversi con un grado di indipendenza inferiore a quello possibile.
In quarto luogo nella lett. a) di questo articolo 20 ci sono altri due parametri vincolanti in tema di mobilità per i disabili.

Modi scelti dal disabile

Innanzitutto in questo punto della Convenzione viene stabilito che la mobilità deve essere garantita ai disabili nei modi da loro scelti. Cioè a dire, quando esistono più possibilità per garantire la mobilità dei disabili, deve essere scelta quella opportunità, che consente al disabile di scegliere da se stesso il modo in cui muoversi. Il punto è evidente: non si tratta di far muovere un oggetto, bensì un essere umano. Il fatto è che solo il disabile può sapere qual è il modo che soddisfa maggiormente i propri bisogni e desideri di mobilità. Inoltre, in genere, la mobilità non è un bisogno fine a se stesso, ma è finalizzata al godimento di alte necessità vitali, e quindi solo il disabile può sapere quali sono le modalità, che gli consentono il maggiore soddisfacimento di detti bisogni. Infine, ma non meno importante, il fatto è che quasi sempre è solo il disabile stesso che sa qual è il modo meno faticoso per lui per muoversi. Viceversa, con la pedonalizzazione priva di talune attenzioni, si costringono taluni disabili a muoversi nel modo imposto dall’amministrazione comunale, ad esempio con la carrozzina elettrica di notevole capacità o con un’adeguata assistenza personale. Si viola quindi palesemente questo punto della Convenzione.

Tempi scelti dal disabile

Va poi osservato che, secondo quanto stabilito da questo punto della Convenzione, la mobilità deve essere garantita nei tempi scelti dal disabile stesso. Anche qui valgono sostanzialmente le stesse considerazioni appena fatte a proposito dei “modi”. In estrema sintesi e a mero titolo esemplificativo: il disabile non è un oggetto da portare al cinema, tanto per dire che si fa qualche cosa per lui, ma, se va al cinema, ci deve poter andare quando fa piacere a lui.
Oppure, se va ad un incontro politico, o a trovare degli amici, o in libreria e così via, è evidente che è diritto fondamentale del disabile poterci andare nei tempi da lui scelti. Mentre non è detto che ciò sia sempre possibile, o comunque è in ogni caso più complicato, se lo si costringe a dipendere dall’assistenza personale quando non indispensabile.

Partecipazione

Si evidenzia anche che questo punto dei modi e dei tempi “scelti” dal disabile, non solo è inequivocabilmente chiaro e precettivo nel punto in esame, ma è anche una costante di tutta la Convenzione. Nel senso che un aspetto fondamentale, presente in tutta la Convenzione, è che devono essere i disabili a decidere e scegliere ciò che riguarda la propria vita. Questo si estrinseca in vari modi, con disposizioni che a volte stabiliscono l doverosità di “partecipare”, altre volte quella di essere sentiti, altre volte ancora quella appunto di lasciare la scelta la singolo disabile. Però il fatto che il ruolo attivo del disabile sia una costante dominante nella Convenzione deve far riflettere con attenzione sull'importanza di questa facoltà, che non può essere disconosciuta al disabile.

Costi sostenibili

Infine in questa lett. a) dell’art. 20 della Convenzione vene stabilito un altro parametro immediatamente vincolante per la pubblica amministrazione, e cioè il fatto che la mobilità deve essere realizzata “a costi sostenibili”. Anche qui, se l’amministrazione comunale impone ai disabili di parcheggiare a 100 o più metri di distanza, li costringe a ricorrere all’assistenza personale. Quindi, ad esempio, andare ad un dibattito pubblico, ovviamente gratuito, ad un disabile può venire a costare € 30-40. Oppure li costringe a prendere una carrozzina elettrica per uso esterno di una certa capacità e con talune caratteristiche ed un automobile adeguata per portarsi dietro tale carrozzina. Quindi un costo che, come minimo, supera gli € 20.000 per andare, ad esempio, in un cinema o ad una conferenza. Intendiamoci bene: quando non c’è alternativa, è chiaro che ciò va fatto. Ma quando è agevolmente possibile evitare ciò, contrasta con questo punto della Convenzione costringere a taluni costi per la mobilità dei disabili.
Per essere ancora più precisi: è indubbiamente indispensabile che la collettività metta a disposizione le risorse necessarie per far sì che la mobilità personale possa essere goduta anche da quei disabili per i quali è indispensabile l’assistenza personale e/o un’adeguata carrozzina elettrica con idoneo mezzo di trasporto. Tuttavia i disabili, che hanno questa necessità sono pochi. Se però si costringe a sostenere questi costi anche tutti quei disabili, che potrebbero cavarsela con le proprie gambe o con carrozzine manuali, allora il costo complessivo diventa molto altro per la collettività. E quindi s torna a violare questo punto della Convenzione sui costi sostenibili e l’art. 97 Cost.
Va poi considerato che è ampiamente dimostrato che, nella stragrande maggioranza dei casi, il reddito dei disabili è ampiamente inferiore alla media. Perciò, se, di fronte a più scelte, viene optato per quella più costosa, o comunque non si consente quella più economica, questo equivale a ridurre le possibilità di mobilità per i disabili. Inoltre va tenuto presente che, anche ricorrendo alla soluzione meno costosa, molto spesso la mobilità per i disabili costa comunque di più che per le altre persone, quindi, anche sotto questo profilo, è essenziale fare attenzione affinché i costi siano sostenibili. E qui si capisce ancora meglio nella sua globalità l’importanza di questo precetto stabilito dalla Convenzione Onu e la doverosità di prestarvi molta attenzione.

Articolo 26 della Convenzione: “Abilitazione e riabilitazione”

Si osserva poi che i precetti appena esaminati in merito all’art 20 della Convenzione oltre ad essere importanti in se stessi, sono anche un’asse portante di tutta la Convenzione, proprio perché sono ribaditi con determinazione anche in altri punti del testo.
Così nell’art. 26 della Convenzione si stabilisce la necessità di “misure efficaci ed adeguate” per “ottenere e conservare la massima autonomia, le piene facoltà fisiche, mentali, sociali e professionali, il pieno inserimento e la piena partecipazione in tutti gli ambiti della vita”. È evidente, per i motivi visti esaminando l’art. 20 qui sopra, che prevedere le pedonalizzazioni senza talune agevolazioni per i disabili, significa cozzare pure contro i principi appena visti in questo articolo.
Si osserva poi che anche in questo articolo la Convenzione torna sul precetto dei “costi accessibili”. E quindi se ne sottolinea l’importanza.

Articolo 30 della Convenzione: “Partecipazione alla vita culturale”

Sempre ad evidenziare il fatto che taluni precetti sono fondamentali e dominanti in tutta la Convenzione, si osserva poi che nell’art. 30 della medesima viene stabilito che: "Gli Stati parti riconoscono il diritto delle persone con disabilità a prendere parte su base di uguaglianza con gli altri alla vita culturale e adottano tutte le misure adeguate a garantire che le persone con disabilità ................. c) abbiano accesso a luoghi di attività culturali, come teatri, musei, cinema, biblioteche e servizi turistici, e, per quanto possibile, abbiano accesso a monumenti e siti importanti per la cultura nazionale".
In sintesi si evidenzia che qui viene stabilito il diritto di accesso alla cultura, e questo è un diritto da garantire (quindi non solo da enunciare in termini generali) e che deve riguardare anche l’accesso ai teatri, musei, cinema ecc.
Si osserva pure che invece in questo comma della Convenzione, per quanto riguarda “monumenti e siti importanti”, viene stabilito che l’accessibilità deve essere garantita “per quanto possibile”. Al fine delle pedonalizzazioni dei centri storici diventa insomma rilevante osservare che quest’ultima dizione “per quanto possibile” non viene utilizzata dalla Convenzione a proposito dei teatri, musei e cinema. Questo indica chiaramente che l’accessibilità a questo strutture deve essere comunque garantita. Ed è quindi sicuramente illegittimo, con le pedonalizzazioni, rendere l’accessibilità a questi edifici più difficile di quanto lo è già.

Approvati da tutto il mondo

Si richiama poi l'attenzione sul fatto che le disposizioni qui menzionate della Convenzione Onu sui disabili non solo sono immediatamente vincolanti, almeno sotto i profili qui esaminati. Ma va anche osservato che tutti gli stati del mondo, all’unanimità e senza riserva alcuna, hanno approvato che questi precetti devono essere vincolanti. Si ritiene perciò che debbano essere prestate molte cautele prima di ritenere che il Sindaco di un qualsivoglia comune italiano abbia le capacità di arrivare laddove non sono riusciti a giungere i rappresentanti di tutti gli Stati del mondo.

La seconda versione dell’articolo 3 dell’attuale Codice della Strada

In apparenza il punto cruciale per certe pedonalizzazioni parrebbe sia dato dal fatto che, con l'art. 01 del decreto legge 27 giugno 2003, n. 151 (così come integrato dalla relativa legge di conversione di cui all'art. 1 della legge 1° agosto 2003, n. 214), il n. 2) di detto comma del Codice della Strada è stato così riformulato:
AREA PEDONALE: zona interdetta alla circolazione dei veicoli, salvo quelli in servizio di emergenza, i velocipedi e i veicoli al servizio di persone con limitate o impedite capacità motorie, nonché eventuali deroghe per i veicoli ad emissioni zero aventi ingombro e velocità tali da poter essere assimilati ai velocipedi. In particolari situazioni i comuni possono introdurre, attraverso apposita segnalazione, ulteriori restrizioni alla circolazione su aree pedonali.
Si sosterrebbe insomma che quest’ultima frase consentirebbe alle pubbliche amministrazioni di porre sostanziosi divieti per l’accesso alle aree pedonali da parte dei disabili.
Si vede subito che il problema per i disabili e certe pedonalizzazioni è dato non da questa nuova frase, bensì dal mancato rispetto per la legalità.
Innanzitutto, in questa nuova formulazione, viene ribadita la facoltà per i veicoli al servizio dei disabili di entrare nelle zone pedonali e si attribuisce di nuovo a tali veicoli lo stesso rilievo previsto per le biciclette. Inoltre questa facoltà non è prevista più come deroga, bensì entra nella definizione stessa di zona pedonale Ma soprattutto tale facoltà è parificata a quella prevista per i mezzi di emergenza, e le biciclette, e diventa di rango superiore rispetto a quanto previsto per i mezzi ad emissioni zero.
Viene insomma ribadito, e quindi anche consolidato, quanto già visto a proposito del co. 1 dell’art. 11 del DPR 503 del 1996 che la facoltà per i disabili di entrare nelle zone pedonali non è più una deroga, bensì è riconosciuta per legge. Inoltre è difficile immaginare un’area pedonale dove è precluso l’accesso ai mezzi di emergenza e alle biciclette. Anche sotto questo profilo è perciò difficile immaginare la legittimità di brutali limitazioni a danno dell’accessibilità dei disabili.
E, si noti: dopo le parole “area pedonale” è stata tolta la dizione “urbana”, ossia la facoltà per i disabili di entrare con l’auto vale anche per le zone pedonali non urbane.
Nonostante tutto ciò, si sostiene che certe pedonalizzazioni sarebbero giustificate dal fatto che, in questa nuova formulazione del punto in questione è stata aggiunta la frase: “In particolari situazioni i comuni possono introdurre, attraverso apposita segnalazione, ulteriori restrizioni alla circolazione su aree pedonali”.

I limiti della frase

In primo luogo va osservato che questa frase inizia con "In particolari situazioni", cioè a sottolineare che le "ulteriori restrizioni" devono essere adeguatamente motivate per situazioni particolari. E il fatto che tali "ulteriori restrizioni" sono ammissibili soltanto per situazioni davvero eccezionali è ulteriormente rafforzato dall’aver previsto che deve essere messa “apposita segnalazione” (e quindi, oltretutto, non è certo sufficiente qualsivoglia atto amministrativo dell’autorità competente, neppure se oggetto di un comunicato stampa). Viceversa, nonostante questi due limiti posti nella stessa frase, tutta una serie di pedonalizzazioni non sono realizzate per situazioni particolari, bensì denotano il positivo e condivisibile, ma di ordine generale, obbiettivo di rendere più vivibili i centri storici.
Inoltre parrebbe difficile poter utilizzare questa frase per brutali limitazioni a danno dei disabili poiché tale frase è stata introdotta nell’ordinamento proprio dallo stesso capoverso che ha elevato al massimo rango la tutela prevista per l’accesso delle auto dei disabili alle aree pedonali.

L’interpretazione della frase

Sempre a proposito di questa frase del Codice della Strada va poi rilevato che il co. 3 dell’art. 2 della legge n. 67 del 2006 sulla non discriminazione dei disabili stabilisce che: “Si ha discriminazione indiretta quando una disposizione, un criterio, una prassi, un atto, un patto o un comportamento apparentemente neutri mettono una persona con disabilità in una posizione di svantaggio rispetto ad altre persone”.
Si tratta di una legge successiva a quella che ha aggiunto la frase sopra riportata al Codice della Strada. Inoltre quest’ultima legge n. 67 è una legge speciale, mentre il Codice della Strada è una disposizione di carattere generale.
Per questi due motivi, detta frase del Codice della Strada deve essere interpretata alla luce della disposizione della legge n. 67 appena riportata. Cioè a dire che, anche da questo punto di vista, ulteriori restrizioni, eventualmente stabilite per le zone pedonali, non possono essere tali da porre i disabili in concreto, cioè nella vita vera, al di là di favole di comodo, “in una posizione di svantaggio rispetto ad altre persone”. Insomma le restrizioni non possono essere tali da impedire ai disabili veri di esercitare i diritti fondamentali.
Infine, ma non meno rilevant:i tale farse del Codice della Strada va senza dubbio interpretata alla luce dei numerosi e importanti parametri vincolanti stabiliti dalla Costituzione, dal DPR 503 del 1996, dalla legge 104/92 e della Convenzione Onu sui disabili, che abbiamo visto nel corso di questa analisi.

La brutalità

Poiché i limiti e le difficoltà create con le pedonalizzazioni sono non precedenti, ma successive all'entrata in vigore della cospicua normativa, che abbiamo visto, a tutela dei disabili, si ritiene opportuno richiamare l'attenzione sul fatto che, nella realtà concreta della vita vera, potrebbe verificarsi una situazione di questo tipo:

Qualora l'autorità competente in materia sia stata preventivamente consapevole della situazione di pericolo creata e del fatto che è pregiudicata la possibilità di esercitare i diritti fondamentali, viene da chiedersi se una grave lesione o una morte del genere sarebbero non rilevanti sotto il profilo penale. Oltre a ulteriori considerazioni di vario genere, che ognuno può fare nella propria coscienza.
Se l'interrogativo appena posto non fosse del tutto privo di fondamento, verrebbe poi da chiedersi anche se, ma solo quando è impossibile fare diversamente, l'unico modo per portare il dovuto ossequio alla legalità costituzionale, per il vero disabile, che è da solo, sia quello di disobbedire a taluni provvedimenti in tema di pedonalizzazioni.
Forse potrebbe essere interessante indagare anche sul fatto se, in una situazione come quella appena prospettata, la disubbidienza avrebbe pure un suo specifico rilievo costituzionale.
Tuttavia, se tale disobbedienza è giustificata, allora il vero problema è quando, oltre ai divieti, ci sono anche le catene, o altri ostacoli fisici, a rendere materialmente difficile la disobbedienza per il disabile. In una situazione del genere, ormai all'ordine del giorno, al disabile rimangono due alternative: o lasciare che le catene imprigionino i valori fondamentali della Costituzione o della Convenzione Onu, oppure affrontare l'arduo compito di disubbidire alle catene. Arduo perché per il vero disabile proseguire in una lunga deambulazione, o in carrozzina su una pavimentazione pericolosa, oltre le catene, può comportare la morte nel giro di pochi minuti per una caduta rovinosa.
Come non pensare allora alle catene che imprigionano le libertà ed accorciano la vita degli schiavi o dei prigionieri? Sarebbe stupido proseguire oltre in questa analogia senza considerare che la situazione specifica è molto diversa. Tuttavia si osserva che, anche per certe pedonalizzazioni, le catene vengono utilizzate per imprigionare le libertà di chi appare più soggiogabile ed accorciarne la vita.

Le risorse

Nonostante tutto ciò, volendo comunque riscontrare alcuni spazi di discrezionalità amministrativa, non c’è comunque dubbio che questi margini debbano essere utilizzati in ossequio ad altri parametri stabiliti dall’ordinamento. Si ricorda dunque quanto si è scritto altrove (Servizi per le libertà: diritto assoluto o interesse diffuso?, in "Giur. cost.", 1987, parte I, (6), 1629-1639), e cioè che, quando si asserisce l’insufficienza delle risorse, in realtà non ci si riferisce all’intera entità delle risorse a disposizione della pubblica amministrazione o della collettività, bensì si fa riferimento all’entità finanziaria, che la maggioranza politica, della competente assemblea elettiva, decide di destinate a quello specifico capitolo di bilancio.
Viene perciò pure da chiedersi come sia compatibile con tutti i precetti esaminati in precedenza il fatto che, da un lato si pongano delle evitabilissime restrizioni per la mobilità dei disabili in modo da costringerli anche a costi sempre crescenti, e dall’altro vengano stanziate somme largamente insufficienti per sostenere i maggiori costi che certe pedonalizzazioni impongono in termini di assistenza personale e di ausili tecnici.

La legalità

Volendo pure accennare brevemente alla tesi minoritaria sulla “programmaticità” del comma 2 dell’art. 3 Cost., va comunque osservato di nuovo che in ogni caso non è ammissibile andare contro gli obbiettivi posti dal tale comma. Tanto più poi oggi con quanto si è rilevato a seguito della Convenzione Onu sui disabili e in considerazione di quanto stabilito nell'art. 2 Cost e nel co. 1 dell'art. 3 Cost.
Viceversa, se si guarda alla realtà vera della vita dei disabili, in questi ultimi anni si assiste a crescenti violazioni, soprattutto per via amministrativa, dei loro diritti fondamentali con significative differenze territoriali e fra periodi storici, ma non di pluralismo politico, fenomeni questi comuni ai paesi occidentali. Se poi è esatto dire che l’atteggiamento verso i disabili è indicativo della qualità più vera di una società (come sostenne lo Stato del Vaticano nel 1981, “Anno internazionale dell’Handicappato”), è allora ragionevole ritenere che il crescere di tali violazioni sia foriero di immani tragedie per la collettività.
E’ noto che il rimedio previsto dall’ordinamento contro tali violazioni è quello giurisdizionale. Tuttavia l'efficacia di questo rimedio viene vanificata in una situazione in cui sarebbe indispensabile esercitarlo molte volte, perfino nell'arco di una stessa settimana. Questo è indubbiamente vero per tutte le persone, ma lo è ancora di più per una “parte debole”, come è il disabile, che è destinato sicuramente a soccombere se, in più a tutti gli altri problemi della vita, è costretto a rivolgersi al giudice, ad esempio. per poter andare al cinema, alla messa, a cena in un ristorante sul mare, o per avere un assistente, che lo aiuti a bere un bicchier d’acqua.
E che il disabile sia “parte debole” in questo contesto, oltre ad essere facilmente comprensibile, lo si desume anche dalla normativa vigente, basti pensare, ad esempio, al fatto che taluni giudizi in materia sono affidati al giudice del lavoro ed a quanto stabilisce la legge n. 67 del 2006. Ad ulteriore conferma del fatto che si tratta di “parte debole”, si potrebbe provare ad affacciarsi al diritto comparato e pensare, ad esempio, ad una serie di agevolazioni previste negli Stati Uniti per le cause contro la discriminazione.
Infine si osserva che, in un contesto di crescenti violazioni dei diritti fondamentali, l’efficacia del rimedio giurisdizionale è ulteriormente ridotta dal fatto che il ruolo della magistratura è quello di colpire singole e sporadiche violazioni di legge. Viceversa il ricorso giurisdizionale risulta vanificato quando la violazione di legge diventa un costume diffuso. Basti pensare ai problemi della corruzione e dei fenomeni mafiosi.
In un contesto del genere è necessario indirizzarsi verso altri rimedi dagli orizzonti e dai tempi assai più vasti, e incompatibili con l'esigenza concreta di tutelare la vita dei singoli.
Nel caso specifico della disabilità si pone poi l’ulteriore ardua complicazione di dover aiutare troppi magistrati a superare la non conoscenza o il disinteresse per la materia. E questo sebbene vi siano numerose e luminose sentenze, che hanno fatto il giro del mondo per la loro lucidità, ponendoci in una situazione spesso invidiata.

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