Raffaello Belli

L'indennità di accompagnamento e l'esercizio dei diritti inviolabili
nonostante la disabilità. (*)

La sentenza della Corte costituzionale del 19 maggio 1994, n. 193 (1), pronunciata a seguito di sette ordinanze di remissione del Pretore di Napoli (2), al quale si erano rivolte alcune persone non deambulanti, verte sull'art. 1 della L. 11 febbraio 1980, n. 18 (3) e sulla L. 21 novembre 1988, n. 508 (4).
    Va notato subito che la questione riguarda non l'indennità di accompagnamento, ma l'assegno integrativo della medesima (5). Ovvero non si discute (6) il fatto che il disposto dell'ultima frase del comma 1 (7) dell'art. 1 della L. n. 18 cit. sia stato abrogato dal comma 3 (8) dell'art. 2 della L. n. 508 cit.
    Il giudice a quo constata invece che la L. n. 18 cit. e la L. 26 luglio 1984, n. 392 (9) non fanno menzione dell'assegno integrativo e mostra di conoscere l'ordinanza della Corte costituzionale (10) del 27 aprile 1988, n. 487 (11), ma non la ritiene sufficiente a rispondere alla questione sollevata dai ricorrenti.
    Secondo il giudice a quo con tale ordinanza la Corte "ha esteso un principio già esplicitato per le pensioni di guerra anche all'indennità di accompagnamento senza però motivare le ragioni di quell'ampliamento." E questo mentre, sempre a parere del giudice a quo, l'indennità di accompagnamento ha una funzione diversa, e cioè quella di evitare il ricovero in istituto, sollevando lo stato da oneri ben più gravosi. Per cui l'indennità di accompagnamento va correlata al grado dell'invalidità, e non alla relativa causa, ossia va disgiunta dall'aspetto risarcitorio, che interessa gli invalidi di guerra.
    Quindi, dato che l'indennità di accompagnamento è correlata con i doveri assistenziali imposti allo stato dagli artt. 2, 38 e 32 Cost., il giudice a quo dubita che l'art. 1 della L. n. 18 cit. e la L. n. 508 cit. siano conformi all'art. 3 comma 1 della Costituzione perché escludono per gli invalidi civili l'assegno integrativo dell'indennità di accompagnamento goduto dai grandi invalidi di guerra.
    Nella propria memoria l'Avvocatura dello stato fa alcune importanti e condivisibili affermazioni, quali il riconoscimento che l'indennità di accompagnamento evita il ricovero in istituto di molte persone con disabilità, facendo così risparmiare lo stato, e, per quanto riguarda i grandi invalidi di guerra, ne impedisce "lo sradicamento dalla società."
    A tutto questo l'Avvocatura dello stato aggiunge però alcune affermazioni più discutibili, e cioè ritiene che la sentenza additiva richiesta dal giudice a quo sia inammissibile secondo dottrina prevalente per violazione del potere discrezionale del legislatore e dell'art. 81 comma 4 della Costituzione. Inoltre l'Avvocatura ricorda che l'art. 1 del il d.p.r. n. 915 cit. stabilisce la natura risarcitoria delle pensioni di guerra, e aggiunge che tale natura risarcitoria vale anche per l'indennità di accompagnamento (12) e ne giustifica l'importo più elevato rispetto agli invalidi civili.
    Nella sentenza in esame in primo luogo la Corte costituzionale respinge la tesi dell'Avvocatura dello stato in merito alle sentenze "additive" e ne rivendica l'ammissibilità, rifacendosi alla sua precedente giurisprudenza, menzionata nella sentenza in esame, e condivisa da vasta, e spesso autorevole, dottrina (13). Inoltre la Corte arriva rapidamente a pronunciare l'infondatezza richiamandosi all'"elemento risarcitorio", che esisterebbe soltanto per gli invalidi di guerra, già rilevato nella sentenza del 19 luglio 1968 (14) n. 113 (15) e nell'ordinanza n. 487 cit.
    Rispetto poi all'ordinanza n. 487 cit. va notato che in essa la Corte dichiarava la manifesta infondatezza (16), mentre nella sentenza in esame viene pronunciata "soltanto" l'infondatezza. Ciò è dovuto al fatto che la Corte ritiene la questione di costituzionalità ora in discussione altrettanto priva di fondamento di quella (17) che dette origine alla decisione precedente, ma, a differenza di questa, prospettata in maniera tale da poter far sorgere dei dubbi.
    Inoltre, poiché l'assegno integrativo (per gli invalidi di guerra) è annesso non ad una generica erogazione, bensì ad un'"indennità di assistenza e di accompagnamento", finalizzata cioè a necessità di assistenza e di accompagnamento, esattamente come lo è l'"indennità di accompagnamento" per gli invalidi civili (18), non pare possibile interpretare la giurisprudenza della Corte costituzionale in materia (19) nel senso che il legislatore, usando nomi analoghi, in realtà abbia voluto creare provvidenze diverse.
    Della sentenza n. 113 cit. è necessario rilevare che riguarda non l'indennità di accompagnamento, bensì le pensioni di guerra alle quali, però, in tale sentenza, viene attribuito un ruolo di indennizzo (20) del danno causato da attività non colposa dello stato, e non si parla del risarcimento, a cui la Corte fa invece riferimento nella sentenza in esame (21).
    La differenza può non essere trascurabile, innanzitutto perché il risarcimento deve mirare a reintegrare totalmente il valore del bene colpito (22), mentre l'indennità può non coincidere con il valore venale del bene, purché, però, rappresenti sempre un serio (23) ristoro (24).
    La seconda conseguenza derivante dall'attribuire all'erogazione in questione il ruolo non di risarcimento, bensì di indennizzo, è che, essendo quest'ultimo disgiunto dall'elemento colposo, potrebbe essere più difficile da giustificare la differenza di trattamento fra invalidi di guerra e invalidi civili qui in discussione. Innanzitutto anche per questi ultimi molto spesso la menomazione è diretta conseguenza di attività non colposa dello stato (25). Inoltre, a differenza del risarcimento, l'indennizzo deve mirare a riparare non la menomazione, bensì l'handicap (26). Cioè non deve restituire il presunto valore monetario degli occhi, delle gambe ecc., che non ci sono più. Viceversa l'indennizzo deve fornire il denaro necessario a superare i maggiori ostacoli che si incontrano a vivere con tali menomazioni. E il punto è che, anche per gli invalidi civili (oltre che per quelli di guerra) quasi tutti questi ostacoli sono dovuti all'attività non colposa, cioè ad omissioni, dello stato (27), o comunque della collettività.
    La giustificazione del trattamento privilegiato riservato agli invalidi di guerra, semmai, potrebbe risiedere nella constatazione secondo cui il fondamento etico-giuridico dell'indennità sta nel "principio di giustizia distributiva che impone che i sacrifici volti all'utilità collettiva non ricadano su singoli ma su tutti i membri della collettività" (28), e la differenza fra le due categorie d'invalidità deriva dal fatto che la menomazione per gli invalidi di guerra consegue da un servizio prestato per la collettività, mentre per gli invalidi civili è spesso conseguenza di un'omissione della collettività. La questione è talmente presente ai ricorrenti che il dubbio di costituzionalità non verte sul fatto che l'indennità di accompagnamento per gli invalidi di guerra è un po' superiore a quella degli invalidi civili, differenza che pare ragionevolmente riconducibile alla diversità appena rilevata nella frase precedente.
    Il punto è invece che, essendo l'assegno integrativo erogato soltanto agli invalidi di guerra, di conseguenza (29) il trattamento di accompagnamento riservato a questi ultimi è un multiplo di quello riconosciuto agli invalidi civili. Per cui, anche tenendo ben presente che spetta alla legge stabilire quali danni di guerra sono rimborsabili e in che misura (30), non pare che il principio solidaristico, su cui si basa l'indennizzo (31), possa far ritenere gli invalidi civili meritevoli di un trattamento notevolmente inferiore a quello riservato agli invalidi di guerra (che si trovano ad avere identiche necessità) per il semplice fatto che la causa dell'impedimento è dovuta nell'ultimo caso in parte ad un'attività, e in parte ad omissioni, dello stato e nell'altro quasi esclusivamente ad omissioni del medesimo.
    La giurisprudenza della Corte costituzionale in tema di indennità di accompagnamento fa sorgere poi un'altra questione. E cioè l'indennità di accompagnamento spetta a quelle persone con disabilità "che si trovano nell'impossibilità di deambulare senza l'aiuto permanente di un accompagnatore o, non essendo in grado di compiere gli atti quotidiani della vita, abbisognano di un'assistenza continua" (32). Ovvero tale indennità è finalizzata a retribuire le persone che aiutano, chi non riesce a farlo da solo, ad alzarsi la mattina, a coricarsi la sera, a svolgere le attività che normalmente avvengono nella propria abitazione, a frequentare la scuola o il lavoro, ad incontrare altre persone, a fare compere, a manifestare liberamente il proprio pensiero, a partecipare a riunioni o associazioni, ad essere elettore attivo o passivo ecc.
    Tant'è vero, che nella propria memoria, l'Avvocatura dello stato, dopo aver ammesso che "sotto questo profilo le esigenze degli invalidi civili non differiscono da quelle degli invalidi di guerra" (33), scrive che l'indennità di accompagnamento serve a rendere possibile un'assistenza "prolungata nell'arco della giornata, che gli consenta una vita ........ sociale, culturale il più possibile vicina a quella normale". E la Corte, nel ricordare le proprie sentenze n. 346 cit. e n. 88 cit. ripete che l'indennità di accompagnamento per gli invalidi civili è creata "al fine di porli in grado di far fronte alle esigenze di accompagnamento e di assistenza .... consentendo loro condizioni esistenziali compatibili con la dignità della persona umana" (34).
    Ma allora il punto essenziale pare essere che un trattamento inferiore per quanto riguarda l'accompagnamento incide sui diritti inviolabili sotto molteplici profili. Innanzitutto incide sul diritto all'integrazione sociale di queste persone, che la dottrina (35) e la stessa Corte costituzionale (36) hanno ritenuto essere tutelato dell'art. 2 della Costituzione con la frase "nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità".
    Inoltre, nel disporre un trattamento di accompagnamento sensibilmente inferiore per gli invalidi civili, e nella misura in cui non consente loro di essere pienamente attivi, il legislatore fa sì che lo sviluppo della loro personalità non sia pieno e libero quanto quello delle altre persone (con invalidità di guerra).
    Per di più (37) sembra indubbio che, fra i diritti tutelati come inviolabili dell'art. 2 della Costituzione, c'è anche il diritto ad organizzare liberamente la propria giornata, cioè decidere liberamente quando alzarsi da letto, se e quando uscire di casa, quando nutrirsi, quando coricarsi ecc., mentre un diverso importo dell'indennità di accompagnamento incide proprio sulla possibilità di esercitare tali diritti inviolabili.
    Infine un'autorevole e condivisibile dottrina sostiene che: "... la carenza delle potenzialità fisiche o l'esistenza di barriere architettoniche o tecnologiche" si risolve "in una concreta menomazione della libertà personale e di circolazione ..." (38). Ma il denaro che viene erogato tramite il trattamento di accompagnamento serve proprio a procurarsi i supporti necessari a sopperire a tali carenze (39).
    Non essendoci colpa e quindi danno, dovendosi perciò parlare di sacrificio (40), ed essendo tutte e due le indennità (41) finalizzate a sopperire alle medesime necessità, pare acquistare rilievo decisivo il fatto che un livello inferiore e/o insufficiente dell'indennità di accompagnamento impedisce di esercitare pienamente i diritti inviolabili (42).
    Ossia il trattamento di accompagnamento spetta a quelle persone che senza l'aiuto di altri non possono esercitare i diritti inviolabili (43), per cui si tratta di un diritto funzionale (44) finalizzato al godimento di tali diritti. Nel senso che il trattamento di accompagnamento è destinata a persone che, se ne venissero private, si troverebbero nella stessa situazione di coloro a cui viene negata la possibilità di esercitare i diritti inviolabili (45).
    Ma quando vengono compromessi questi diritti il ristoro dev'essere totale perché essi non sono suscettibili di sacrificio per pubblico interesse e perché per la Costituzione essi sono più importanti dei diritti patrimoniali (46).
    Del resto il giudice a quo, nel sollevare la questione, faceva giustamente (47) riferimento all'art. 2 della Costituzione, e quindi (48) la Corte poteva senz'altro esaminare la questione sotto il profilo dei diritti inviolabili. Tanto più se si considera che il diritto-dovere all'assistenza, su cui pare focalizzarsi il giudice a quo, in fin dei conti è finalizzato al godimento dei diritti inviolabili. Viceversa dalla lettura dell'ordinanza di remissione e della sentenza, sembrerebbe che la questione non sia stata approfondita sotto tale profilo né dal giudice a quo e neanche dalla Corte costituzionale. E questo aspetto della sentenza in esame lascia perplessi.
    Il punto è che può esserci pieno rispetto del principio di eguaglianza (49) soltanto se tutti hanno pari opportunità di esercitare i diritti inviolabili. Senza dimenticare che le disposizioni costituzionali da sole non sono sufficienti ad assicurare i supporti che in taluni casi possono essere indispensabili a tal fine (50). Ma con la consapevolezza che quando il legislatore prende provvedimenti in proposito non può fare discriminazioni (51) ed è tenuto legiferare in modo da dare a tali diritti "la più ampia, completa e generalizzata attuazione" (52).
    E allora non sembra ragionevole che agli invalidi civili, rispetto a quelli di guerra, vengano drasticamente ridotte le opportunità di esercitare i diritti inviolabili per il semplice fatto che la causa dei loro impedimenti è riconducibile non all'attività dello stato, bensì ad omissioni del medesimo.



* Già pubblicato in “Giurisprudenza costituzionale”, 1994, (3), pagg. 1702-1709. Si ringrazia la Direzione della Rivista per l’autorizzazione alla pubblicazione online.
1 Pubbl. sulla Gazz. Uff., prima serie speciale, del 25 maggio 1994, n. 22.
2 Due ordinanze di remissione del 20 ottobre 1993, iscritte ai nn. 729 e 730 del registro delle ordinanze del 1993 e pubblicate nella Gazz. Uff. n. 51, prima serie speciale, dell'anno 1993. Quattro ordinanze di remissione del 2 novembre 1993, iscritte ai nn. 752, 753, 754 e 755 del registro delle ordinanze del 1993 e pubblicate nella Gazz. Uff. n. 53, prima serie speciale, dell'anno 1993. Un'ordinanza di remissione del 9 novembre 1993, iscritta al n. 40 del registro delle ordinanze del 1994 e pubbl. nella Gazz. Uff. n. 8, prima serie speciale, dell'anno 1994.
3 Nel giudizio sottostante i ricorrenti avevano eccepito "in via subordinata la legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge n. 18/1980 qualora venga interpretata nel senso che nega a favore degli invalidi civili l'assegnazione di tre accompagnatori o, in luogo di ciascuno di essi, di un assegno integrativo dell'indennità di assistenza e di accompagnamento."
4 I ricorrenti avevano inoltre eccepito "la illegittimità costituzionale della legge n. 508/88 nella parte in cui non estende agli invalidi civili la misura delle erogazioni riconosciute a favore dei grandi invalidi di guerra per contrasto con il principio di parità sancito dal primo comma dell'art. 3 della Costituzione."
5 L'assegno integrativo dell'indennità di assistenza e di accompagnamento per gli invalidi di guerra è previsto dell'art. 21 del d.p.r. 23 dicembre 1978 n. 915, su richiesta dell'interessato, in sostituzione di due accompagnatori militari.
6 Probabilmente perché la differenza (qualche centinaia di mila lire al mese) fra l'indennità di accompagnamento erogata agli invalidi di guerra e quella erogata agli invalidi civili non è così elevata da poter far ipotizzare l'irragionevolezza, mentre a quest'ultima viene da pensare in relazione al fatto che l'assegno integrativo (qualche milione al mese) viene erogato alla prima categoria di invalidi, ma non alla seconda.
7 "Dal 1° gennaio 1983 l'indennità di accompagnamento sarà equiparata a quella goduta dai grandi invalidi di guerra ai sensi della tabella E, lettera a-bis, n. 1, del decreto del Presidente della Repubblica 23 dicembre 1978, n. 915." La L. 11 febbraio 1980, n. 18, è pubbl. nella Gazz. Uff. 14 febbraio 1980, n. 44.
8 "3. A decorrere dal 1° gennaio 1988, l'importo della indennità di accompagnamento erogata agli invalidi civili di cui alla L. 11 febbraio 1980, n. 18, è stabilito in £ 539.000 mensili, comprensivo dell'adeguamento automatico, per l'anno 1988, previsto dal comma 2 dell'articolo 1 della L. 6 ottobre 1986, n. 656." La L. 21 novembre 1988, n. 508, è pubbl. nella Gazz. Uff. 25 novembre 1988, n. 277.
9 La L. n. 392 cit. (pubbl. nella Gazz. Uff. 31 luglio 1984, n. 209) si era limitata ad estendere agli invalidi civili il nuovo importo dell'indennità di assistenza e di accompagnamento prevista per gli invalidi di guerra nonché il suo adeguamento automatico.
10 Pare utile osservare che la Corte era già stata investita della questione indennità di accompagnamento molte volte. Oltre alle ordinanze del 31 luglio 1989 n. 475 (pubbl. in "Giur. cost.", 1989, I, 2237 ss.), del 31 luglio 1990 n. 391 (pubbl. in "Giur. cost.", 1990, I, 2366 ss.) e del 22 ottobre 1990 n. 490 (pubbl. in "Giur. cost.", 1990, 2867 ss.), che riguardano la possibilità per gli eredi di riscuotere i ratei dell'indennità di accompagnamento, e altre riguardanti più specificamente i non vedenti (quali la sentenza della Corte costituzionale del 22 giugno 1989 n. 346, pubbl. in "Giur. cost.", 1989, I, 1586 ss., e del 15 marzo 1993 n. 88, pubbl. in "Giur. cost.", 1993, 765 ss.), una particolare attenzione pare meritarla l'ordinanza della Corte costituzionale del 17 novembre 1992 n. 456 (pubbl. in "Giur. cost.", 1992, 4139 ss.). Salvo aver chiaro che, diversamente dalla sentenza esaminata in questo scritto, in detta ordinanza il dubbio di costituzionalità riguardava l'indennità di accompagnamento (che il legislatore aveva voluto rendere uguale fra invalidi civili e invalidi di guerra con il disposto dall'ultima frase del comma 1 dell'art. 1 della L. n. 18 cit., poi confermato dell'art. 1 della L. 392 cit.: ma tale norma rimase inapplicata da parte del Ministero degli interni; al punto che fu abrogata dal comma 3 dell'art. 2 della L. n. 508 cit.; ed è proprio su questa abrogazione che verteva il dubbi di costituzionalità a cui qui si accenna) e non l'assegno integrativo della medesima (del quale si occupa invece la sentenza qui in esame). Infatti in tale ordinanza n. 456 viene dichiarata l'inammissibilità per perplessità del giudice a quo nel prospettare la questione. Per cui, ricordato che la pronuncia d'inammissibilità non esclude l'esistenza dell'illegittimità (L. CARLASSARE, op. cit, 302), nel constatare che l'ordinanza di remissione del giudice a quo pare molto ben posta non si può evitare di pensare a quella dottrina che disapprova l'abitudine della Corte di pronunciare l'inammissibilità per non prendere posizione su una questione (L. CARLASSARE, op. cit., 303). Altre pronunce in cui la Corte costituzionale si occupa in qualche modo dell'indennità di accompagnamento sono le sentenze del 13 dicembre 1988 n. 1088 (pubbl. in "Giur. cost.", 1988, I, 5312 ss.), del 29 aprile 1991 n. 183 (pubbl. in "Giur. cost.", 1991, 1495 ss.), e del 22 gennaio 1992, n. 3 (pubbl. in "Giur. cost.", 15 ss.); e le ordinanze del 23 febbraio 1989, n. 61 (pubbl. in "Giur. cost.", 1989, I, 336 ss.), del 31 maggio 1990, n. 280 (pubbl. in "Giur. cost.", 1990, 1692 ss.), del 13 maggio 1991, n. 210 (pubbl. in "Giur. cost.", 1992, 1883 ss.), e del 25 maggio 1992 n. 229 (pubbl. in "Giur. cost.", 1992, 1794 ss.).
11 Pubbl. in "Giur. cost.", 1988, I, 2189 ss..
12 In realtà anche la natura risarcitoria dell'indennità di accompagnamento per gli invalidi di guerra è dichiarata dal D.p.r. n. 915 cit. all'art. 1 laddove stabilisce che "La pensione, assegno o indennità di guerra previsti dal presente testo unico costituiscono atto risarcitorio .." e poi all'art. 21 dello stesso D.p.r. è prevista l' "Indennità di assistenza e di accompagnamento".
13 Fra l'altro: A. PIZZORUSSO, Tutela dei diritti costituzionali e copertura finanziaria delle leggi, in "Riv. dir. proc.", 1990, 254 ss., per il quale l'u.c. dell'art. 81 della Costituzione non riguarda gli atti giurisdizionali, e, quando questi importano nuove spese per lo stato, in mancanza di fondi specifici, è compito del parlamento apportare le necessarie modifiche al bilancio. E ancora: R. ALESSE, La tutela assistenziale e il recupero sociale degli invalidi: un nuovo e puntuale intervento della Corte costituzionale, in "Giur. cost.", 1993, 2924 ss., per il quale, se c'è di mezzo l'art. 3 comma 1 della Costituzione, congiunto ai "diritti sociali impellenti" allora la Corte costituzionale deve intervenire, altrimenti l'art. 81 u.c. della Costituzione finisce per prevalere su tutto. Ma in particolar modo nel Seminario svoltosi a Roma, Palazzo della Consulta, 8-9 novembre 1991 (atti pubblicati in "AA.VV., Le sentenze della Corte costituzionale e l'art. 81, u.c., della Costituzione, Milano, Giuffré, 1993") la dottrina prevalente si è dichiarata per la non applicabilità dell'articolo 81 u.c. Costituzione alle sentenze della Corte costituzionale. In proposito, fra molta autorevole dottrina, si può menzionare A. CORASANITI, Introduzione, 1 ss., per il quale se una norma attuativa di un precetto costituzionale non lo estende a tutte le subcategorie, o si caduca la norma oppure la si estende a tutte le subcategorie. Salvo menzionare poi V. ONIDA, Giudizio di costituzionalità delle leggi e responsabilità finanziaria del parlamento, 19 ss., per il quale l'art. 81 u.c. Costituzione non è applicabile alle pronunce della Corte costituzionale. E rinviare infine alle lettura dei molti altri chiarissimi studiosi che parteciparono a quell'incontro. Tesi analoghe vengono sostenute da R. ALESSE, La tutela assistenziale e il recupero sociale degli invalidi: un nuovo e puntuale intervento della Corte costituzionale, in "Giur. cost.", 1993, 2934. Inoltre si deve rilevare che nella sentenza in esame la Corte non avrebbe creato una nuova norma, bensì avrebbe ritenuto una deroga arbitraria e quindi ricondotto ad una regola già stabilita dalla legge (G. D'ORAZIO, Le sentenze costituzionali additive tra esaltazione e contestazione, in "Rivista trim. dir. pubb.", 1992, 63-64), ovvero avrebbe confermato la condivisibile abitudine, già rilevata in dottrina, di pronunciare sentenze additive solo quando c'è un'unica soluzione costituzionalmente obbligata (L. CARLASSARE, Le decisioni d'inammissibilità e di manifesta infondatezza della Corte costituzionale, in "Foro it.", 1986, V, 304), limitandosi cioè a trarre le conseguenze logiche di una volontà già manifestata dal legislatore (G. D'ORAZIO, Le sentenze costituzionali additive tra esaltazione e contestazione, in "Rivista trim. dir. pubb.", 1992, 67).
14 Pubbl. in "Giur. cost.", 1968, I, 1754 ss.
15 E non "n. 13", come erroneamente stampato nella sentenza in esame.
16 Premesse le condivisibili dottrine secondo cui la dichiarazione di costituzionalità, ossia di infondatezza, è relativa ai motivi posti, e non ha valore assoluto (G. ZAGREBELSKY, La giustizia costituzionale, Bologna, il Mulino, 1988, 255), e l'altra per la quale anche le pronunce di manifesta infondatezza sono decisioni di merito (V. ANGIOLINI, "Manifesta infondatezza", "manifesta non spettanza" e "manifesta inammissibilità" nei giudizi costituzionali da ricorso: aspetti e problemi processuali suggeriti dalla giurisprudenza, in "Le Regioni", 1989, (2), 389), va rilevato che l'ordinanza n. 487 cit. non pare uno di quei casi in cui la Corte dichiara la manifesta infondatezza poiché non si vuol discostare da una precedente sentenza di rigetto (A. PIZZORUSSO, Effetto di "giudicato" ed effetto di precedente delle sentenze della Corte costituzionale, in "Giur. cost.", 1966, II, 1983-4), bensì fa pensare ad una di quelle situazioni in cui siffatta pronuncia è dovuta all'evidenza (G. ZAGREBELSKY, op. cit., 1988, 255) della "reale inconsistenza della questione proposta" (R. ROMBOLI, Passato e avvenire della "manifesta infondatezza", in "Giur. cost.", I, 1983, 1121), per cui la Corte si propone un effetto persuasivo (V. ANGIOLINI, La "manifesta infondatezza" nei giudizi costituzionali, Padova, CEDAM, 1988, 240).
17 Anche l'ordinanza di remissione di allora (Pretore di Milano, ordinanza 26 giugno 1986, iscritta nel registro delle ordinanze del 1986 con il n. 690, e pubbl. nella Gazz. Uff., prima serie speciale, del 3/12/1986, n. 57) riguardava l'assegno integrativo della indennità di accompagnamento, ma era formulata in maniera un po' diversa.
18 Si veda in proposito il comma 1 dell'art. 1 della L. n. 18 cit.
19 L'ordinanza 487 cit. e la sentenza in esame.
20 Accogliendo così la tesi della Corte dei conti, che distingueva l'indennizzo dal risarcimento. In tal senso anche P. VIRGA, Diritto Amministrativo - I principi, Milano, Giuffrè, Vol. 1, 1989, 541; A. PUBUSA, Indennità e indennizzo, in "Dig. Discipl. Pubbl.", Torino, UTET, VIII, 1993, 223-4.
21 Per cui, nonostante il giudice a quo non avesse avanzato alcun dubbio in proposito, la Corte avrebbe potuto (G. ZAGREBELSKY, op. cit., 181) e dovuto sollevare la questione davanti a sé e dare una corretta interpretazione all'art. 1 del d.p.r. 915 cit., che invece tratta di risarcimento.
22 A. PUBUSA, op. cit. 224.
23 Sentenza della Corte costituzionale del 29 dicembre 1959 n. 67, pubbl. in "Giur. cost.", 1959, II, 1175 ss. e A. PUBUSA, op. cit., 225-6. Inoltre si veda l'ordinanza della Corte costituzionale del 10 marzo 1988 n. 293, in "Giur. cost.", 1988, I, 1202 ss.: la natura risarcitoria delle pensioni di guerra non implica "identità assoluta nelle caratteristiche e negli effetti giuridici connessi, rispetto alla pura obbligazione civilistica del risarcimento". E ancora P. VIRGA, Diritto Amministrativo - Attività e prestazioni, Milano, Giuffrè, Vol. 4, 1990, 413, dopo aver parlato di risarcimento, finisce per concludere che in realtà si tratta di un limitato indennizzo.
24 Per cui potrebbe essere da approfondire il fatto che il trattamento di accompagnamento (indennità più assegno integrativo) riservato agli invalidi di guerra probabilmente può considerarsi "serio ristoro", mentre altrettanto non può dirsi per la sola indennità di accompagnamento riconosciuta agli invalidi civili.
25 Basti pensare a quante menomazioni sono dovute all'insufficienza e/o inefficienza delle strutture sanitarie e all'inadeguatezza della normativa sulla prevenzione (degli infortuni e delle malattie).
26 Sulla differenza di significato fra menomazione e handicap si possono vedere le definizioni dell'Organizzazione Mondiale della Sanità pubbl., fra l'altro, in Classificazione internazionale delle menomazioni, delle disabilità e degli svantaggi esistenziali, Edizione italiana a cura del "Centro Lombardo per l'Educazione Sanitaria", Milano, 17-19. In breve si può dire che la menomazione è la lesione psico-fisica e/o sensoriale in sé, mentre l'handicap è costituito dalle maggiori difficoltà che, avendo una o più menomazioni, si incontrano per esercitare i diritti (inviolabili e non). Ovvero, l'handicap dipende sì dalla menomazione, ma anche, ad es., dall'esistenza e dal livello di applicazione di un'adeguata legislazione per l'eliminazione delle barriere architettoniche, per l'inserimento scolastico e lavorativo, per il conseguimento della patente di guida ecc.
27 Appunto insufficienza e/o inadeguata applicazione della normativa sull'eliminazione delle barriere architettoniche, sugli ausili tecnici, sul collocamento obbligatorio, pregiudizio dei funzionari pubblici ecc.
28 A. PUBUSA, op. cit., 224.
29 A causa dell'importo di tale assegno (si veda la nota n. 6).
30 M.S. GIANNINI, Diritto amministrativo, vol. II, Milano, Giuffré, 1993, 688.
31 M.S. GIANNINI, op. cit., 688.
32 Art. 1 comma 1 L. n. 18 cit.
33 Del resto nella sentenza 24 maggio 1991, n. 216, pubbl. in "Giur. cost.", 1991, 1920 ss., la Corte costituzionale aveva stabilito che la necessità di assistenza personale continuativa è comune all'invalido del lavoro e all'invalido civile, mentre, seguendo il ragionamento della Corte, si potrebbe ipotizzare anche per l'invalido del lavoro la presenza dell'elemento risarcitorio.
34 Frase che, nella sentenza in esame, la Corte ha ripreso dalle sentenze n. 346 cit. e n. 88 cit.
35 S. RODOTA', in AA.VV., Prevenzione degli handicaps e diritti civili degli handicappati (Atti del I congresso scientifico internazionale), Roma, 1978, 479; sul diritto delle persone con disabilità all'integrazione sociale anche S. FOIS, "Nuovi" diritti di libertà, in Nuove dimensioni dei diritti di libertà (Scritti in onore di Paolo Barile), Padova, CEDAM, 1990, 81.
36 Sentenza del 3 giugno 1987 n. 215, pubbl. in "Giur. cost.", 1987, I, 1629 ss..
37 Non si ritiene di discutere qui se l'art. 2 della Costituzione sia una "clausola aperta" o meno. Fra molta dottrina, in favore si può vedere: A. Barbera, Art. 2, in G. BRANCA (a cura di), Commentario della Costituzione. Principi fondamentali, Bologna - Roma, Zanichelli - Il foro italiano, 1975, 66, 97 e 101-2, F. FELICETTI, I diritti inviolabili nella costituzione italiana, in "Riv. amm.", 1993, I, 1083 e 1087. E contra: A. PACE, Diritti "fondamentali" al di là della Costituzione?, in "Pol. del dir.", 1993, (1), 5 e 8, P. GROSSI, Inviolabilità dei diritti, in "Enc. dir.", Milano, Giuffrè, vol. XXII, 1974, 719-20 e 728-9.
38 A. PACE, Lezioni sulla Problematica delle Libertà Costituzionali - Parte speciale, Padova, CEDAM, 1990, 271, nota 2.
39 E potrebbe risultare interessante dedicare un lavoro apposito ad approfondire questo punto proprio sotto il profilo della libertà personale.
40 A. PUBUSA, op. cit., 224.
41 Per gli invalidi civili e per quelli di guerra.
42 Tant'è che sia per gli invalidi di guerra (art. 77 d.p.r. 915 cit.) che per gli invalidi civili (Sez. I della Corte di cassazione, sentenza n. 1780 cit.) l'indennità di accompagnamento non costituisce reddito. Non solo, ma, mentre per gli invalidi di guerra anche la pensione non costituisce reddito, per gli invalidi civili solo l'indennità di accompagnamento non costituisce reddito e solo su questo punto la loro situazione è parificata a quella degli invalidi di guerra.
43 E non a chi, senza tale assistenza, potrebbe comunque esercitare detti diritti, seppur con maggiori difficoltà.
44 E' altresì vero che attribuire all'indennità di accompagnamento il ruolo di diritto funzionale, essenziale per consentire ad alcune persone con disabilità di esercitare i diritti inviolabili, significa anche ammettere che per queste persone non è sufficiente che lo stato si limiti a riconoscere tali libertà. Però è altrettanto vero che l'art. 2 della Costituzione non si limita a riconoscere tali diritti, ma li garantisce anche, tanto da poter essere necessario l'intervento del legislatore (S. FOIS, op. cit., 85), di sicuro non in antitesi ad essi (M. MAZZIOTTI, Diritti sociali, in "Enc. dir.", Milano, Giuffrè, vol. XII, 1964, 805), bensì per consentirne un esercizio più compiuto (G. AMATO, Libertà (diritto costituzionale), in "Enc. dir.", Milano, Giuffrè, 1974, vol. XXIV, 285: A. BARBERA, op. cit., 78-80 e 106). Inoltre la lettura coordinata degli artt. 2 e 3 della Costituzione impone, di fronte a situazioni di particolare vulnerabilità, di evitare di far finta di non vedere, e di affrontare la realtà a fini egualitari.
45 Tant'è vero che, a differenza delle pensioni d'invalidità, viene erogata indipendentemente dal reddito del titolare (art. 1 comma 1 L. n. 18 cit. e Sez. Un. della Corte di cassazione, sentenza 30 ottobre 1992, n. 11843, in "Riv. giur. lav. prev. soc.", 1993, II, 179 ss., nonché Sez. Lav. della Corte di cassazione, sentenza del 27 aprile 1992 n. 5003) e non costituisce reddito per il medesimo (Sez. I della Corte di cassazione, sentenza del 18 febbraio 1987, n. 1780).
46 A. PUBUSA, op. cit., 226-8.
47 Se non altro, infatti, la Corte di cassazione (Sez. Un. della Corte di cassazione, sentenza n. 11843 cit.) aveva stabilito che l'indennità di accompagnamento è riconducibile non all'art. 38 della Costituzione, bensì ai doveri di solidarietà dell'art. 2 della Costituzione, e aveva riscontrato un siffatto riferimento anche nella sentenza della Corte costituzionale n. 346 cit.
48 Pur essendo ammissibili pronuncie soltanto rispetto alle disposizioni costituzionali indicate nell'ordinanza di remissione: G. ZAGREBELSKY, op. cit., 255. Sempre sul principio di corrispondenza fra il chiesto e il pronunciato: A. PIZZORUSSO, Lezioni di diritto costituzionale, Roma, Edizioni de "Il Foro italiano", 1984, 350.
49 Peraltro correttamente invocato dal giudice a quo.
50 A. PACE, La garanzia dei diritti fondamentali nell'ordinamento costituzionale italiano: il ruolo del legislatore e dei giudici "comuni", in Nuove dimensioni cit., 690-1, Lezioni sulla Problematica delle Libertà Costituzionali - Parte generale, Padova, CEDAM, 1990, 35 e 38, Diritti cit., 5; A. Barbera, op. cit., 99.
51 Sulle pretese avanzabili nei confronti dello stato in situazioni del genere si può vedere M. MAZZIOTTI, op. cit., 804.
52 F. FELICETTI, op. cit., 1082.