Raffaello Belli
L'idoneità alla guida e la
libertà (di circolazione) delle persone con disabilità. ()
La sentenza del T.a.r. del Lazio,
sez. 3, del 14 aprile 1994 (),
n. 1539, risulta priva di precedenti () ed è passata in
giudicato per mancata impugnazione.
Un giovane con disabilità si
era visto negare l'idoneità psico-fisica alla guida dell'auto,
per via della natura della menomazione, sia dalla competente
Commissione locale, sia, in sede di ricorso gerarchico, dal Ministro
dei trasporti.
Il ricorrente chiedeva al tribunale
l'annullamento della decisione ministeriale, del giudizio tecnico su
cui si basava e di tutti gli atti conseguenti, connessi e
presupposti, nonché l'annullamento o un'interpretazione
"adeguatrice" del d.m. 23 giugno 1988, n. 263 ().
Nell'accogliere il ricorso il T.a.r.,
esamina molti dei numerosi motivi addotti dal ricorrente, centrati
sulla doverosità di valutare in concreto le possibilità
di guida del candidato (),
dichiarando l'assorbimento () dei rimanenti ().
Partendo dall'essenziale
constatazione secondo cui la possibilità di guidare l'auto ha
"fondamentale importanza al fine di favorire il recupero" ()
delle persone con disabilità, va subito osservato che in
proposito hanno rilevanza garanzie costituzionali primarie.
Innanzitutto l'art. 2 implica il
diritto di ognuno a muoversi liberamente e vivere una vita
indipendente e il dovere di tutti, e quindi anche dello stato, di
rispettare la vita () e, per via della dizione "nelle
formazioni sociali", il
diritto all'integrazione sociale delle persone con disabilità.
Inoltre ha rilievo l'art. 3: al comma 1, in quanto non esistono due
menomazioni identiche e da due menomazioni analoghe conseguono
disabilità diversissime, per cui queste ultime diventano
rilevanti non in astratto, bensì solo se effettivamente
pericolose per la guida ();
al comma 2 perché il dovere di rimuovere gli ostacoli fa sì
che l'idoneità alla guida possa essere negata alle persone con
disabilità solo quando è davvero impossibile fare
diversamente ().
Doverosità che risulta rafforzata dal diritto all'assistenza
sociale stabilito dal comma 1 dell'art. 38 Cost.
Ha poi rilievo l'art. 16 comma 1
Cost. In proposito è sì vero che, secondo una vecchia
pronuncia della Corte costituzionale, il rilascio della patente di
guida non è tutelato da tale comma perché è
possibile spostarsi da un luogo ad un altro anche diversamente (),
ma, oltre alle posizioni diverse in proposito avanzate dalla
dottrina (),
è pure vero che, senza poter guidare l'auto, per molte persone
con disabilità tali spostamenti () sono molto più
complicati. Inoltre secondo la dottrina
prevalente, seppur diversamente articolata, il comma 1 dell'art. 16
Cost. tutela anche i mezzi necessari per la circolazione ()
o comunque la circolazione stradale ().
Per cui, a proposito dei limiti consentiti dal primo comma di detto
articolo, resta solo da aggiungere che viene sì ammesso
l'apprezzamento discrezionale della pubblica amministrazione (),
purché però senza illegittime discriminazioni (),
solo per ragioni obiettive () e secondo
criteri stabiliti per legge ().
In merito alla rilevanza dell'art. 13
Cost., premesso che secondo la Corte costituzionale ()
l'essere privati della patente non incide sulla libertà
personale (),
va osservato che, in presenza di talune disabilità, con la
patente di guida è possibile uscire di casa quasi come se
queste non ci fossero, mentre senza tale patente dette possibilità
si riducono ai rari casi in cui è disponibile un idoneo aiuto
altrui. Ovvero, ogniqualvolta non si può disporre di tale
aiuto, la questione riguarda non la possibilità di circolare
in determinate aree o luoghi, bensì la facoltà di
muoversi in tutto ciò che sia diverso dalla propria
abitazione. E quindi, per i casi di illegittimo diniego dell'idoneità
psico-fisica alla guida alle persone con disabilità (),
non si può evitare un richiamo a quelle dottrine secondo cui,
quando c'è l'obbligo positivo di circolare e soggiornare solo
entro un dato territorio, allora è incisa la libertà
personale () ed è "inconfutabile che non può dirsi
veramente
libero nella persona un soggetto che non possa esplicare la propria
facoltà di muoversi liberamente da una città
all'altra" () come pure che "la restrizione
progressiva dell'area nella quale
un cittadino può circolare e soggiornare liberamente possa
condurre a situazioni di fatto non difformi da alcune forme di vera e
propria detenzione" ().
Venendo alla specificità della
questione in esame va rilevato che essa riguarda non il rilascio
della patente di guida, bensì un suo presupposto, e cioè
l'accertamento () dell'idoneità () fisica ()
alla guida dell'auto mediante il rilascio di un certificato ().
Il primo motivo per cui il T.a.r. del
Lazio annulla detto accertamento è dovuto al fatto che il
Ministero dei trasporti non si è avvalso della collaborazione
dei medici appartenenti ai servizi territoriali della riabilitazione:
la normativa in proposito è talmente chiara () da non
consentire di capire perché il Ministero non l'abbia
applicata nemmeno dopo che il punto era stato rilevato in sede di
ricorso gerarchico.
Considerati poi i limiti delle
conoscenze specifiche delle altre persone preposte all'accertamento
in oggetto, il mancato coinvolgimento di tali medici è ancor
più inammissibile perché la loro presenza è
finalizzata a ridurre il pericolo di errori in un campo
potenzialmente pieno di dubbi () circa dati di
fatto () come quello dell'accertamento ().
In proposito sono poi di rilievo le puntualizzazioni che si tratta di
un preciso obbligo al fine "di valutare adeguatamente la
possibilità di contemperamento fra il valore essenziale della
sicurezza della circolazione ... e quello di libertà di cui è
portatore il singolo handicappato". E qui troviamo condivisibili
conferme di precedenti affermazioni sull'irrinunciabilità del
rispetto della sicurezza () degli altri
consociati () e sulla necessità di muoversi sul filo
del rasoio in quanto
tale sicurezza deve coesistere con i diritti inviolabili ()
delle persone con disabilità, ovvero si tratta di conciliare
due beni che la Costituzione tutela egualmente () e al massimo
livello. Tant'è che quel riferimento al "valore"
fatto dal T.a.r. significa, pure a proposito delle persone con
disabilità, l'accoglimento di quella dottrina secondo cui "la
libertà di circolazione costituisce non solo un diritto di
libertà, ma anche un “valore" () e quindi, in
quanto tale, principio costituzionale supremo (),
o comunque diritto fondamentale con una rilevanza maggiore di quella
di alcuni altri () e finalizzato appunto ad armonizzare
interessi diversi ().
Ancor più da sottolineare è
però il fatto che il T.a.r., anziché limitarsi ad
annullare l'atto impugnato per l'assenza del medico della
riabilitazione, è andato oltre, recependo con precisione il
nuovo orientamento del legislatore volto al pieno sviluppo della
personalità, nonostante la disabilità, anche attraverso
la libertà di movimento.
In via preliminare () va osservato
che, in generale, esistono gli strumenti giuridici per
impedire un'effettiva e significativa lesione della libertà di
circolazione prima che il relativo provvedimento passi al vaglio del
giudice. Viceversa per le persone con disabilità, nel caso del
certificato di inidoneità psico-fisica alla guida di dubbia
legittimità, una notevole ed effettiva lesione di tale libertà
può verificarsi subito e perdura almeno fino all'emissione di
un certificato atto a superare il vaglio del giudice. E il punto
acquista particolare rilievo dal momento che in questo caso si tratta
non del problema esaminato a proposito delle c.d. "libertà
positive" (),
ma dell'utilizzo delle proprie capacità psico-fisiche, ovvero
di diritti assoluti della personalità, o delle c.d. "libertà
negative"; tant'è che la giurisprudenza ha mostrato
attenzione nel consentire la guida dell'auto ogniqualvolta ciò
è possibile () e la mancata abilitazione può creare
difficoltà
supplementari ().
Il T.a.r. sottolinea inoltre una
rilevante novità ()
e cioè l'ammissibilità della guida anche con più
minorazioni invalidanti (),
con le susseguenti doverosità di "esaminare caso per
caso" () senza astratte preclusioni
classificatorie e di richiedere la
presenza del medico della riabilitazione qualunque sia la disabilità.
Il punto è importante sia per il fatto che in futuro sarà
meno semplice la disapplicazione di quella norma secondo cui le
menomazioni possono produrre inidoneità alla guida non in se
stesse (),
bensì solo se impediscono in concreto () di svolgere con
sicurezza tale attività (),
e sia perché significa sottolineare l'illegittimità
della tesi () secondo la quale, di fronte a talune
diagnosi, l'inidoneità
alla guida si può dare per scontata ed è inutile
qualsiasi ulteriore accertamento. Si tratta di un'illegittimità
che emerge pure a seguito della riserva di legge rinforzata ()
del comma 1 dell'art. 16 Cost., perché, in base ad essa, il
legislatore, nello stabilire i "motivi di sanità o di
sicurezza", non può essere generico (),
nemmeno demandando le specificazioni alla pubblica amministrazione (),
mentre nella realtà non risulta alcuna norma di legge che
faccia scaturire l'inidoneità alla guida dalla menomazione di
cui è affetto il ricorrente ().
Inoltre detta affermazione del T.a.r.
del Lazio è conforme alla dottrina secondo cui l'idoneità
va valutata globalmente, e non in relazione alle singole
minorazioni ().
E anche alla giurisprudenza a seguito della quale per gli automezzi
l'inidoneità va verificata caso per caso ():
infatti, se questo è doveroso per gli automezzi, a maggior
ragione deve esserlo per le persone, fra le quali le peculiarità
sono ben più numerose che fra i mezzi meccanici.
Infine, ad ulteriore conferma
dell'esattezza di quanto affermato dal T.a.r. del Lazio, ci sono
disposizioni (),
in base alle quali rilievo spetta agli accertamenti clinici e a prove
pratiche di guida, e non a valutazioni astratte ().
Del resto per l'idoneità psico-fisica alla guida vanno
accertati i requisiti () e questi sono "qualità di persone ...
possedute o non
possedute" (),
riscontrabili quindi soltanto in concreto.
Per comprendere pienamente
l'ulteriore motivazione della sentenza in esame è necessario
osservare che il T.a.r. ha annullato solo il certificato di
inidoneità del ricorrente, ma non gli atti presupposti, e in
particolare il d.m. n. 263 cit. Il problema () è che,
successivamente alla presentazione del ricorso, ma
prima della decisione del T.a.r. sul medesimo, questo d.m. è
stato sostituito dal d.p.r. n. 495 cit., il cui contenuto per
l'idoneità alla guida delle persone con disabilità è
però analogo a quello del d.m. abrogato ().
Di conseguenza l'eventuale annullamento sarebbe stato inutile per il
d.m. 263 cit., perché abrogato, e impossibile per il d.p.r.
495 cit., perché non impugnato e non impugnabile ()
dal ricorrente, mentre, data la stretta analogia fra vecchia e nuova
normativa, un atto riemesso in base a quest'ultima, ma senza
l'interpretazione del T.a.r., sarebbe stato verosimilmente analogo a
quello impugnato.
Allora il T.a.r., senza discostarsi
dai motivi addotti dal ricorrente, emette una sentenza interpretativa
della normativa impugnata (),
prescindendo dal fatto che sia contenuta nelle vecchie o nelle nuove
disposizioni. Così, in futuro, nel riesercizio di quel
potere (),
il Ministero dei trasporti dovrà tener conto di questo
precedente.
Di conseguenza l'affermazione del
T.a.r., secondo cui qualunque sia la menomazione la commissione deve
sempre valutare "le concrete possibilità di guida del
soggetto pur menomato, non esistendo, secondo il dettato normativo,
affezioni che per evidenza, gravità o topologia, sottraggono
automaticamente alla commissione integrata le sue competenze come
tracciate dal legislatore", ribadisce l'inammissibilità
di esclusioni aprioristiche e pare davvero conforme al disposto del
d.m. n. 263 cit. e all'Appendice II all'art. 320 del d.p.r. n. 495
cit., che attribuiscono compiti specifici alle commissioni locali ().
Inoltre viene da pensare all'illegittimità () della circolare
del Ministro dei trasporti n. 148 cit., già
ipotizzata in dottrina (),
nelle parti in cui rinvia talune decisioni a valutazioni astratte da
parte di organi centrali del Ministero ().
Nella sentenza in esame viene
stabilito anche che "la presunta evidenza dell'impedimento alla
guida invocato dall'amministrazione non appare affatto unica ed
incontrovertibile alla luce della certificazione medica esibita
dall'interessato". Questo è condivisibile a seguito sia
del disposto del comma 1 lett. b) dell'art. 10 della l. 7 agosto
1990, n. 241 () che della dottrina ()
e giurisprudenza () preferibili (nonostante tesi discordi ())
secondo cui si tratta di un procedimento nel quale ()
non può esservi alcuna valutazione di pubblico interesse ().
Per cui, visto che il giudice amministrativo può sindacare la
discrezionalità tecnica della pubblica amministrazione per
vizi di logica (),
di fronte a quei pareri positivi di autorevoli esperti (),
pare certamente illogico dare l'inidoneità addirittura per
presunta, senza ritenere necessaria alcuna verifica; tanto più
se si considera che il tipo di accertamento qui in esame è
sicuramente riconducibile a quelli in cui la discrezionalità
tecnica può produrre giudizi soltanto probabili o ipotetici ().
Dunque, a seguito della sentenza in
esame, il Ministero dei trasporti è obbligato a riemettere
l'atto senza i vizi rilevati dal giudice () (ma non
necessariamente a certificare l'idoneità alla guida
del ricorrente ()).
Allora, oltre al fatto che per l'accertamento dell'idoneità
tecnica alla guida sono stati stabiliti dei criteri (),
mentre altrettanto non è accaduto per l'idoneità
psico-fisica, il problema ancora da risolvere è che, sia le
capacità "residue" che le situazioni concrete di
guida sono talmente diversificate fra loro da ricadere comunque nel
caso di "norma imprecisa" ().
Quindi per l'idoneità psico-fisica alla guida si tratta non di
uno di quegli accertamenti tecnici capaci di un unico responso (),
bensì di uno di quei casi in cui all'accertamento (),
condizionato dall'abilità dell'esecutore nell'accertare i
fatti (),
segue una valutazione (),
il cui esito varia a seconda dei valori dell'esaminatore ()
o del criterio utilizzato (),
ed è perciò insindacabile dal giudice () (se non per
eccesso di potere () o incoerenza logica ()).
Di conseguenza, nel caso di un'inadeguata valutazione dell'idoneità
alla guida delle persone con disabilità, si può
realizzare una di quelle situazioni in cui vi è una
limitazione della libertà () con una tutela
giurisdizionale insufficiente ().
Su questo dalla sentenza in esame
emerge un'altra indicazione che può essere decisiva. E cioè
la doverosità di esaminare le memorie scritte eventualmente
presentate dall'interessato fa sì che, se anche in Italia
sorgessero quelle agenzie specializzate nella valutazione delle
capacità di guida delle persone con disabilità, che
hanno prodotto notevolissimi risultati in alcuni Paesi, il Ministero
dei trasporti non potrebbe legittimamente evitare di prenderne in
considerazione l'operato. Il punto può essere decisivo perché
in questa materia è cruciale riuscire ad individuare tutte le
capacità "residue".
Già pubblicato in
“Giurisprudenza costituzionale”, 1994, (6), pagg. 4152-4161. Si
ringrazia la Direzione della Rivista per l’autorizzazione alla
pubblicazione online.
Pubbl. il 6
settembre 1994.
Com'è riconosciuto
dallo stesso tribunale nello stabilire la compensazione delle spese.
Pubbl. su S. O. n.
63 alla G. U. n. 163 del 13 luglio 1988.
Dissentendo quindi
dall'unico motivo sostanzialmente addotto dall'Avvocatura dello stato.
Per quanto concerne
le critiche al metodo dell'assorbimento, si può vedere: S. CASSARINO, Il
processo amministrativo. Lo svolgimento del giudizio, Milano,
Giuffré, 1987, 612-4.
Che però, in
sostanza, finiscono per essere soltanto: il vizio nella predisposizione
del d.m. n. 263 cit. e, in parte, l'inosservanza della Direttiva del
Consiglio Cee del 29 luglio 1991 n. 91/439/CEE Allegato III.
Dalla memoria
difensiva.
B. DEIDDA, in Atti
del Seminario "Patente e guida delle persone con disabilità",
Firenze, 29-30 novembre 1991, 101.
Tant'è che, solo
ad esempio, nell'art. 16 della l. 18 marzo 1988 n. 111 (pubbl. sulla G.
U., Serie generale, dell'11 aprile 1994, n. 84) "facilitare la
mobilità" delle persone con disabilità non era più pregiudizio (B.
DEIDDA, op. cit., 103).
B. DEIDDA, op.
cit., 102. L'obbligo di rimuovere gli ostacoli che impediscono ad
alcuni cittadini di godere della libertà di circolazione è stato
riscontrato anche nell'art. 16 Cost. da: M. MAZZIOTTI, Circolazione
e soggiorno (Liberta' di), in Enc. dir., Milano, Giuffrè,
1960, VII, 17-18.
Sentenza 14
febbraio 1962 n. 6, in questa Rivista 1962, I, 56 ss. Il punto
è stato ripreso anche dalla Corte di cassazione (sez. 4, sentenza
dell'8 maggio 1968, n. 976, in Foro it., 1969, II, 237).
R. ZACCARIA, nota
a Corte di cass. sez. 4, sentenza 8 maggio 1968, n. 976, in Foro
it., 1969, II, 235; C. LAPICCIRELLA, Strade
(Disciplina della
circolazione sulle), in N.mo Dig. It., XVIII, Torino,
Utet, 1971, 482; G. AMATO, Art. 16, in G. BRANCA (a cura di), Commentario
della Costituzione, Rapporti civili - Zanichelli, Il foro
italiano
- Bologna, Roma, 1977, 125-6; P. BARILE, Diritti dell'uomo e
libertà fondamentali, Bologna, il Mulino, 1984, 175; U. DE
SIERVO, Circolazione,
soggiorno, emigrazione (libertà di), in Dig. disc. pubbl.,
Torino, Utet, 1989, III, 80; M. SICLARI, Patente di guida, in Enc.
giur., Istituto della Enciclopedia Italiana, Roma, 1990, XXII, 2;
B. DEIDDA, op. cit., 102.
Diritto tutelato
senza dubbio dal comma 1 dell'art. 16 Cost. (C. MORTATI, Istituzioni
di diritto pubblico, II, Padova, CEDAM, 1976, 1053), e sul quale,
nel caso in esame, può esservi incisione anche se viene inteso come
"autodeterminarsi circa il trasferimento" (A. PACE, Lezioni sulla
Problematica delle Libertà Costituzionali Parte speciale,
Padova,
CEDAM, 1992, 276-7) dato che, per le persone con disabilità private
illegittimamente della patente di guida, molto spesso detta
autodeterminazione non potrebbe avvenire in concreto.
Per la tutela
diretta: R. ZACCARIA, op. cit., 235; P. BARILE, Diritti cit.,
175. Tutela indiretta è invece ravvisata da: C. MORTATI, Istituzioni
cit., II, 1055; M. MAZZIOTTI, op. cit., 17-19; U. GOLDONI, Circolazione
e soggiorno (libertà di), in Enc. giur., Istituto della
Enciclopedia Italiana, Roma, 1988, VI, 6; U. DE SIERVO, op. cit., 79;
A. PACE, Lezioni cit., 274-8.
G. C. ANGELONI,
E. BONASSI BENUCCI, Circolazione
stradale, in Enc. dir.,
Milano, Giuffrè, 1960, VII, 23.
Sentenza della
Corte costituzionale del 30 giugno 1964, n. 68, in questa Rivista
1964, 715 ss., e ordinanza della Corte costituzionale del 15 dicembre
1980, n. 161, in questa Rivista
1980, I, 1491 ss.
M. MAZZIOTTI,
op. cit., 17; sentenza della Corte costituzionale n. 68 cit.; G. AMATO,
op. cit., 6; U. DE SIERVO, op. cit., 78.
C. MORTATI, Istituzioni
cit., II, 1054-5; U. DE SIERVO, op. cit., 78.
Sentenza della
Corte costituzionale del 28 aprile 1983, n. 109, in questa Rivista,
1983, I, 491 ss.
Sentenza n. 6
cit., 70.
In quanto essa
riguarda coercizioni sul corpo. Fra molti: A. PACE, Libertà
personale (diritto costituzionale), in Enc. dir., Milano,
Giuffrè, 1974, XXIV, 295-7; C. MORTATI, Istituzioni cit., II,
1041; G. AMATO, op. cit., 4; U. GOLDONI, op. cit., 2; P. BARILE, Istituzioni
di diritto pubblico, Padova, CEDAM, 1991, 614; F. CUOCOLO, Istituzioni
di diritto pubblico, Milano, Giuffré, 1992, 714-6; P. CARETTI, Libertà
personale, in Dig. disc. publ., Torino, Utet, 1994 IX, 234.
E pur con la
consapevolezza che si tratta di un divieto, e non di un "obbligo
positivo".
M. MAZZIOTTI,
op. cit., 16.
U. GOLDONI, op.
cit., 3.
U. DE SIERVO,
op. cit., 81.
Che si tratta di
un accertamento è stabilito dalle disposizioni e condiviso dalla
dottrina e dalla giurisprudenza. Per la normativa in vigore al momento
del ricorso si vedano i punti 2, 3 e 4 del comma 1 dell'art. 4 l. n.
111 cit. Per la normativa in vigore al momento della sentenza, ci si
può riferire ai commi 3 e 4 dell'art. 119 del d.lgs 30 aprile 1992, n.
285 (pubbl. nella G. U. 18 maggio 1992, n. 114, S. O.), e il comma 10
dell'art. 330 del d.p.r. 16 dicembre 1992, n. 495 (pubbl. nella G. U.
28 dicembre 1992, n. 303, S. O.). Per la giurisprudenza antecedente a
quella in esame, sentenze: T.a.r. della Sicilia del 16 giugno 1978, n.
228, in Riv. giur. circ. trasp., 1979, 471 ss.; T.a.r. del
Lazio, sez. 3, del 18 dicembre 1989, n. 2260, in Riv giur. circ.
trasp. , 1990, 843 ss.; Corte di cassazione, sez. unite, del 17
febbraio 1992, n. 1914, in Nuova giurisprudenza. circ. comm.
1993, I, 424. Per la dottrina antecedente alla sentenza: M. G. CAPPUGI,
La patente di guida. Legislazione e
giurisprudenza, in Quaderni
Riv. giur. circ., 1986, (5), 47; P. VIRGA, Diritto
Amministrativo - Attività e prestazioni, Milano, Giuffrè, 4,
1990,
348; M. S. GIANNINI, Diritto
amministrativo, vol. II, Milano,
Giuffré, 1993, 644. Per la "natura di atto di mero accertamento" del
"foglio rosa": M. SICLARI, op. cit., 3.
Circa il punto
che in merito alle capacità di guida si tratta di un fatto di idoneità:
per la normativa in vigore al momento del ricorso si veda il terzo cpv.
dell'art., 1 del d.m. n. 263 cit.; per la normativa in vigore al
momento della sentenza si veda il comma 11 dell'art. 330 del d.p.r. n.
495 cit. Per la dottrina: A. PACE, Lezioni
cit., 276.
E non concerne
quindi né l'idoneità tecnica alla guida e neanche il rilascio della
patente.
Così definito
dal comma 3 dell'art. 119 del d.lgs n. 285 cit. e dai commi 12 e 14
dell'art. 330 del d.p.r. n. 495 cit.; in giurisprudenza: T.a.r. del
Lazio, sez. 3, sentenza n. 2260 cit.; in dottrina: M. G. CAPPUGI, op.
cit., 47. Si tratta di un atto pubblico (M. G. CAPPUGI, op. cit., 47)
redatto da un pubblico ufficiale o incaricato di pubblico servizio
(T.a.r. del Lazio, sez. 3, sentenza n. 2260 cit.) ed esterna una
dichiarazione di scienza (M. S. GIANNINI, Diritto cit., 506),
o manifesta una conoscenza (G. SALA, Certificati
e attestati,
in Dig. disc. pubbl. , Torino, Utet, 1987, II, 538), secondo la
scienza dell'ufficio, e non del titolare del medesimo (M. S. GIANNINI, Diritto
cit., 506-9).
Per le
disposizioni ora abrogate, ma in vigore al momento del ricorso, si
vedano i commi 7 e 8 let. c) dell'art. 81 del vecchio cod. str., cosi
come modificato dal comma 1 dell'art. 4 l. n. 111 cit., nonché il comma
5 dell'art. 481 del regolamento per l'esecuzione del vecchio codice
della strada, così come sostituito dell'art. 1 del d.m. 21 giugno 1991,
n. 286 (pubbl. sulla G. U., Serie generale, del 2 settembre 1991, n.
205). E ancora, fra le disposizioni la cui totale abrogazione potrebbe
non essere pacifica, la circolare del Ministro dei trasporti del 12
settembre 1991, n. 128 par. 1. lett. B) cpv. 3 e la circolare del
Ministro dei trasporti del 30 ottobre 1991, n. 148 lett. a) cpv. 4. Per
le disposizioni vigenti si vedano i commi 7 e 8 lett. c) dell'art. 119
del d.lgs n. 285 cit., nonché il comma 4 dell'art. 330 del d.p.r. n.
495 cit.
A. FALZEA, Accertamento
(teoria generale), in Enc. dir., Milano, Giuffrè, 1958, I,
208 e 216.
M.S. GIANNINI, Diritto
cit., 484.
Che in ogni caso
può mirare non al raggiungimento della verità (J. BUCCISANO, Accertamento,
in Enc. giur. , Istituto della Enciclopedia Italiana, Roma,
1988, I, 2), bensì solo a fornire un'utilità plausibile (M. S.
GIANNINI, Accertamento (diritto
costituzionale e amministrativo),
in Enc. dir., Milano, Giuffrè, 1958, I, 220; M. S. GIANNINI, Certezza
pubblica, in Enc. giur., Milano, Giuffrè, 1960, VI, 771-2),
tanto da consentire al conseguente certificato di far fede soltanto
fino a prova contraria, e non fino a querela di falso (A. STOPPANI, Certificazioni,
in Enc. dir., Milano, Giuffrè, 1960, VI, 800; P. VIRGA, Diritto
Amministrativo - Atti e ricorsi, Milano, Giuffrè, 2, 1987; S.
GIACCHETTI, Certificazione I)
Diritto amministrativo, in
Enc. dir., Istituto della Enciclopedia Italiana, Roma, 1988, VI, 3).
Anche se va
fatto riferimento alla sicurezza secondo la media e non all'assoluta
sicurezza altrui, in quanto l'assumere quest'ultimo parametro
renderebbe illegittima per chiunque la guida dell'auto, che di per sé è
attività pericolosa.
Sentenza della
Corte di cassazione, sez. 5, del 15 novembre 1984, n. 10141; P.
MANTINI, Circolazione stradale I)
Disciplina amministrativa, in
Enc. giur., Istituto della Enciclopedia Italiana, Roma, 1988,
VI, 3; C. MASTROSTEFANO, Sospensione,
revoca e revisione della
patente di guida degli autoveicoli, Enc. giur. , 1990, 372;
B. DEIDDA, op. cit., 103.
Per la
coesistenza fra libertà di circolazione e sicurezza altrui nell'art. 16
Cost.: P. MANTINI, op. cit., 2.
B. DEIDDA, op.
cit., 103.
A. PACE, Lezioni
cit., 278.
S. BASILE,
“Valori superiori” Principi
costituzionali ed esigenze primarie,
in questa Rivista 1993, 2207.
Idem, 2247.
Idem, 2211.
Oltre a doversi
rilevare che la sospensione o la revoca, quindi in ogni caso la
privazione, della patente di guida a chi ne ha i requisiti (e non
valutare in maniera adeguata le capacità "residue" di aspiranti
guidatori con disabilità può significare negare la patente di guida a
persone che ne hanno i requisiti) psico-fisici e l'idoneità tecnica, è
una sanzione (sentenza della Corte costituzionale n. 6 cit., 72; G.
ROSSO, Considerazioni sulla
legittimità costituzionale dell'art. 91
cod. strad., in questa Rivista
1962, I, 66-7; C. LAPICCIRELLA, op.
cit., 485; ordinanza della Corte
costituzionale del 14 aprile 1988, n.
456, in questa Rivista
1988, 2084 ss.; A. ALIBRANDI, La
sospensione e la revoca della patente di guida nel nuovo codice della
strada, in Arch. giurisprudenza. circ. 1992, 802. Tale veste
sanzionatoria sussiste anche nel d.lgs. n. 285 cit.), tanto che tale
sospensione dev'essere revocata appena è possibile farlo senza
pregiudicare la pubblica incolumità (sentenza del T.a.r. della Sardegna
del 18 maggio 1992 n. 582), per cui da tutto ciò consegue che la
negazione di tale abilitazione per inidoneità psico-fisica deve
avvenire solo quando quest'ultima è accertata con la stessa sicurezza
con cui viene riscontrata l'idoneità in caso di primo rilascio o di
rinnovo della patente.
Cfr. in questa Rivista
1987, I, 1636.
Consiglio di
stato, sez. 4, sentenza 15 giugno 1976, n. 424, in Cons. Stato 1976,
I, 4, 692 ss.: le lenti a contatto rientrano fra i "determinati
apparecchi" prescrivibili per integrare le deficienze fisiche per la
guida.
Ordinanza del
T.a.r. della Campania del 5 ottobre 1982, n. 745, in Foro it.
1983, III, 41 ss.: la sospensione della patente di guida ad un
rappresentante di commercio (che ha provato un incidente mortale) causa
un danno irreparabile per cui va sostituita con un accertamento
dell'idoneità alla guida. T.a.r. del Lazio, sez. 2, sentenza del 19
dicembre 1990, n. 2235, in Foro. it. 1991, III, 179 ss.: in
sede di disciplina delle autorizzazioni in deroga all'accesso veicolare
ad un centro storico cittadino chiuso al traffico generalizzato,
l'amministrazione non ha alcuna discrezionalità nel sindacare sotto il
profilo tecnico la certificazione medica cui il d.p.r. 27 aprile 1978
n. 384 (pubbl. su G. U., Serie generale, del 22 luglio 1978, n. 204)
subordina, per le persone con disabilità, il contrassegno di accesso e
transito nelle zone ed aree interdette.
Nella lett. c)
co. 8 dell'art. 81 del vecchio codice della strada c'era la delega al
Ministro dei trasporti di stabilire per decreto le minorazioni che non
impediscono la guida. E nell'art. 11 del d.p.r. 23 settembre 1976, n.
995 (pubbl. su G. U., Serie generale, del 23 febbraio 1977, n. 50)
veniva stabilita l'inidoneità alla guida in caso di due minorazioni
invalidanti. Questa delega non è più presente nel punto 8 del comma 1
dell'art. 4 l. n. 111 cit. e neanche nel comma 8 dell'art. 119 del
d.lgs n. 285 cit. per cui il divieto di guida con due minorazioni
invalidanti è assente sia dal d.m. n. 263 cit. che dal d.p.r. n. 495
cit. Al punto che il Ministero dei trasporti, all'art. 320, e
all'Appendice II al medesimo articolo, del d.p.r. appena citato, deve
tener conto del fatto che la delega in proposito, presente nel vecchio
codice della strada, è assente il quello nuovo. E il problema viene
affrontato in tale Appendice (oltre che nella lett. c) del punto 4 del
d.m. n. 263 cit., emesso a seguito delle innovazioni introdotte dalla
l. n. 111 cit.), ad esempio a proposito delle "Malattie del sistema
nervoso", stabilendo che, qualora il candidato sia affetto dalle
malattie ivi elencate, se esse sono in una fase tale da non
pregiudicare la sicurezza della guida, la Commissione locale può
certificare l'idoneità.
Comma 2 della
circolare del Ministro dei trasporti n. 148 cit.
Lett. A) comma 2
della circolare del Ministro dei trasporti n. 148 cit.
Ovvero
semplicemente perché esistono.
B. DEIDDA, op.
cit., 103-4.
Per la normativa
in vigore al momento della presentazione dei ricorso: art. 4 comma 1,
punto n. 1 della l. n. 111 cit. Per la normativa in vigore al momento
della sentenza: art. 119 comma 1 del d.lgs n. 285 cit. Tant'è che sia
il d.p.r. n. 495 cit. che la circolare del Ministero dei trasporti n.
148 cit., trattano non di "malattie", bensì di "malattie invalidanti"
(e la cosa è agevolmente comprensibile e anche logica: ad esempio la
mancanza totale di capelli, dei denti ecc. sono indubbiamente
menomazioni, ma non incidono certo sulla guida).
Seguita da una
prassi diffusa e sostenuta dall'Avvocatura dello stato.
Sentenze della
Corte costituzionale del 23 giugno 1956, n. 2, in Rivista 1956,
561 ss., e del 5 maggio 1959, n. 27, in ivi 1959, 355 ss.; M.
MAZZIOTTI, op. cit., 16; U. DE SIERVO, Circolazione, soggiorno,
emigrazione (libertà di), in Dig. disc. pubbl., Torino,
Utet, 1989, III, 78.
M. MAZZIOTTI,
op, cit., 21.
Idem, 20.
E illegittimità
potrebbe emergere, una volta chiariti i limiti che il termine
"sicurezza" assume in questo caso, anche perché l'inidoneità alla guida
per le persone con disabilità è senz'altro un ostacolo alla loro
libertà di circolazione fra gli stati dell'Unione Europea, mentre
secondo la Corte di Giustizia delle Comunità europee per
esserci una qualsiasi limitazione a tale libertà è necessario che la
minaccia alla sicurezza sia effettiva e sufficientemente grave (A.
SCOLA, In materia di libera
circolazione delle persone.
Orientamenti giurisprudenziali della Corte di Giustizia delle Comunità
europee, in Nuova rass. legisl. dottr. giur. 1992, 794).
B. DEIDDA, op.
cit., 103.
E non può essere
presunta in base ad una certa casistica ministeriale: T.a.r. della
Campania, sentenza del 21 gennaio 1984 n. 60, in Riv. giur. circ.
trasp., 1984, 757 ss.
Successive alla
presentazione del ricorso, ma anteriori alla sentenza in esame.
Il d.lgs 10
settembre 1993, n. 360 (su S. O. n. 86 alla G. U., Serie generale, del
15 settembre 1993, n. 217) all'art. 60 comma 1 lett. b), nel modificare
la lett. a) comma 4 dell'art. 119 del d.lgs n. 285 cit., a proposito
dei guidatori con disabilità dispone che: "Nel caso in cui il giudizio
di idoneità non possa essere formulato in base ai soli accertamenti
clinici si dovrà procedere ad una prova pratica di guida su veicolo
adatto in relazione alle particolari esigenze". Inoltre in una lettera
del 23 agosto 1994, prot. n. 4437/4635, del Direttore della Divisione
46 della IV Direzione Centrale della Direzione Generale M.C.T.C. del
Ministero dei trasporti, fra l'altro, è scritto: "....Pertanto codeste
Commissioni vorranno nel rispetto di quanto sopra riportato,
predisporre, una prova pratica di guida prima di emettere un giudizio
definitivo di non idoneità nei confronti di un conducente affetto da
minorazioni. ....".
Punto 8 lett a)
del dell'art. 4 l. n. 111 cit., primo cpv. dell'art., 1 del d.m. n. 263
cit. e art. 119 del d.lgs. n. 285 cit.
M.S. GIANNINI, Diritto
cit., 88.
Pur essendo vero
che la "la legittimità del provvedimento deve essere valutata con
riferimento alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento
della sua emanazione" (S. CASSARINO, op. cit., 627).
Del resto
un'analogia dello stesso tipo si ha fra la l. n. 111 cit. e il d.lgs n.
285 cit.
Perché non in
vigore al momento dell'emissione dell'atto impugnato.
Con specifici
riferimenti alle parti della circolare del Ministro dei trasporti n.
148 cit. ancora vigenti.
M. NIGRO, Giustizia
Amministrativa, Bologna, il Mulino, 1979, 387.
Senza alcun
cenno alla possibilità che le commissioni possano avvalersi del parere
di, o comunque rinviare la decisione ad, altri organi ministeriali.
Possibile in
quanto tale circolare era stata impugnata con le parole "atti
conseguenti, connessi e presupposti" e si tratta di un atto
inscindibile che riguarda una pluralità di soggetti.
B. DEIDDA, op.
cit., 105.
Lett. A) comma 3
e u. c., Allegato 1 e Allegato 2 punto 1.8.
Secondo tale
disposizione (pubbl. nella G. U., Serie generale, 18 agosto 1990, n.
192), l'interessato ad un procedimento amministrativo ha diritto "b) di
presentare memorie scritte e documenti, che l'amministrazione ha
l'obbligo di valutare ove siano pertinenti all'oggetto del
procedimento."
P. MANTINI, op.
cit., 6; M. SICLARI, op. cit., 3; M. S. GIANNINI, Diritto cit.,
644; inoltre C. MARZUOLI, Abilitazione,
in Dig. disc. pubbl.,
Torino, Utet, 1987, I, 2 e 4, esamina l'assenza di discrezionalità
nelle abilitazioni.
Sentenza del
T.a.r. della Sicilia n. 228 cit.; Corte di cassazione, sentenza n. 1914
cit.
G.C. ANGELONI,
E. BONASSI BENUCCI, op. cit., 27; G. TRIDICO, Circolazione stradale,
in Dig. disc. pubbl., Torino, Utet, 1989, III, 93; dottrina
cit. in M. SICLARI, op. cit., 2. Inoltre: sentenza del Cons. giust.
amm. della Sicilia del 4 aprile 1979, in Cons. Stato, 1979, I,
616; sentenza della Corte di cassazione, sez. 4, del 23 maggio 1984, n.
753; sentenza del T.a.r. del Molise del 15 giugno 1990, n. 168 in
T.A.R,
1990, I, 3247.
Fermo restando
che si tratta non di un diritto soggettivo, bensì di un interesse
legittimo (Corte di cassazione, sentenza n. 1914 cit.).
E questo pur
dovendosi rilevare che consentire la guida dell'auto alle persone con
disabilità è anche interesse della collettività in quanto riduce le
spese per l'assistenza a queste persone: P. OXLEY, Miglioramento
della vita delle persone con disabiltà attraverso la guida
dell'auto, in Atti del Seminario internazionale “Patente e
guida delle persone con disbilità”, Firenze, 29-30 novembre 1991, 78.
N. DANIELE, Discrezionalità
tecnica della pubblica amministrazione e giudice amministrativo,
in
Scritti in memoria di A. Giuffré, Milano, Giuffré, 1967, III,
312-3.
Va osservato che
sul punto il T.a.r. usa il termine "certificazione medica" e lo fa al
singolare, mentre il ricorrente aveva presentato due pareri e solo uno
di essi non è firmato da un medico (con una notevole esperienza ne
campo della riabilitazione alla guida). Poiché è ragionevole pensare
che il T.a.r. non conoscesse quest'ultimo fatto, sorgono due questioni.
La prima è che è vero che la l. 241 cit. parla semplicemente di
"memorie scritte e documenti", però questa è una norma di carattere
generale, mentre ai sensi della lett. c) del comma 8 dell'art. 119 del
d.lgs n. 285 cit. (che è norma speciale e successiva alla precedente)
l'interessato può far intervenire "un medico di sua fiducia". Per cui,
se il T.a.r. intendesse che eventuali pareri presentati
dall'interessato possono essere presi in considerazione solo se firmati
da un medico, il punto, pur non essendo decisivo, parrebbe meritevole
di un approfondimento, anche in considerazione del ruolo rilevante che
in altri paesi è svolto in materia da esperti privi di laurea in
medicina. La seconda questione è che uno dei due pareri presentati
dall'interessato è firmato da un esperto inglese (le valutazioni del
quale vengono normalmente accolte dal Dipartimento dei trasporti di
quel paese), per cui, se il T.a.r. intendesse la dizione
"certificazione medica" al singolare, se ne dovrebbe dedurre la non
condivisibile conclusione per cui i pareri di autorevoli esperti
stranieri non sarebbero da prendere in considerazione. Quest'ultima
ipotesi pare tuttavia esclusa dal fatto che, invece di un vocabolo
sicuramente singolare, sia stata scelta una parola collettiva, che, pur
essendo di tipo particolare perché può avere anche un referente
singolo, viene tendenzialmente usata in rapporto ad una pluralità.
M.S. GIANNINI, Diritto
cit., 56.
M. NIGRO, op.
cit., 387-91; P. VIRGA, Diritto
Amministrativo - Atti e ricorsi,
Milano, Giuffrè, 2, 1987, 420; S. CASSARINO, op. cit., 630, 825-827,
834-835.
S. CASSARINO,
op. cit., 851-852.
Allegato II al
d.m. 8 agosto 1994 (pubbl. su G. U., Serie generale, del 19 agosto
1994, n. 193) a seguito della delega di cui al comma 2 dell'art. 121
del d.lgs. n. 285 cit.
V. BACHELET, L'attività
tecnica della pubblica amministrazione, Milano, Giuffrè, 1967,
41-2; C. MARZUOLI, op. cit., 1, 144-5.
F. LEDDA, Potere,
tecnica e sindacato giudiziario sull'amministrazione pubblica,
in Riv.
dir. proc. amm., 1983, 390-1; A. M. SANDULLI, Manuale di
diritto amministrativo, Napoli, Jovene, 1989, 594; G. BARONE, Discrezionalità
(Diritto amministrativo), in Enc. giur., Istituto della
Enciclopedia Italiana, Roma, 1989, XI, 9.
N. DANIELE, op.
cit., 300; G. SALA, op. cit., 538.
V. BACHELET, op.
cit., 15.
N. DANIELE, op.
cit., 300; G. SALA, op. cit., 538.
C. MARZUOLI, op.
cit., 210-6.
F. PIGA, Sulla
discrezionalità tecnica della P.A., in Giust. civ.,, 1956,
I, 53; V. BACHELET, op. cit., 15; N. DANIELE, op. cit., 293 ss.; V.
CERULLI IRELLI, Note in tema di
discrezionalità amministrativa e
sindacato di legittimità, in Dir. proc. amm. 1984, 487; G.
AMATO, op. cit., 119; C. MARZUOLI, op. cit., 22; A. M. SANDULLI, op.
cit., 594, 639; M. S. GIANNINI, Diritto
cit., 509-10.
T.a.r. della
Campania, sentenza del 21 gennaio 1984 n. 60, in Riv.
giurisprudenza. circ. trasp. 1984, 757 ss.; F. PIGA, op. cit.,
52-3; V. BACHELET, op. cit., 50-1; N. DANIELE, op. cit., 301, 310-2; A.
MAZZEO, Sulla discrezionalità
tecnica (La difesa del cittadino
verso l'Amministrazione), in Amm. it., 1976, 956; C.
MARZUOLI, op. cit., 2, 37, 40-56, 101; J. BUCCISANO, op. cit., 4; G.
PELAGATTI, Valutazioni tecniche e
sindacato di legittimità, in Foro
amm., 1989, 688; G. BARONE, op. cit., 8; M. S. GIANNINI, Diritto
cit., 57.
V. BACHELET, op.
cit., 50-1, 56-7; N. DANIELE, op. cit., 312; A. MAZZEO, op. cit., 957;
F. LEDDA, op. cit., 436; V. CERULLI IRELLI, op. cit., 488; G. BARONE,
op. cit., 8-9.
G. PELAGATTI,
op. cit., 688.
M.S. GIANNINI, Certezza
cit., 773.
V. BACHELET, op.
cit., 43; V. CERULLI IRELLI, op. cit., 488; G. PELAGATTI, op. cit.,
688; C. MARZUOLI, op. cit., 30-72.