Raffaello Belli, VIVERE EGUALI Disabili e compartecipazione al costo delle prestazioni, Milano, Franco Angeli, pp. 299 + pp. 48 di tabelle on line.

Prefazione di Beniamino Deidda


Volume cartaceo e E-book, anche in versione accessibile ai non vedenti


Il volume è il risultato di una ricerca svolta presso l'”Istituto di Teoria e Tecniche dell'Informazione Giuridica” (ITTIG) in collaborazione con “European Network on Independent Living – Italia” (ENIL Italia)


I capitoli


Prefazione, di Beniamino Deidda 11

Premessa 21

1. Il “modello sociale” e la Convenzione dell'Onu sui disabili 25

2. L'Unione europea 31

3. I diritti inviolabili dell'uomo 45

4. La solidarietà 55

5. L'eguaglianza 63

6. Altre questioni fondamentali 87

7. La dignità 103

8. L'autodeterminazione 151

9. La situazione economica della disabilità 163

10. La compartecipazione 195

11. Le risorse per una via d'uscita 239

Conclusioni 267

Appendici 273

Bibliografia 291



Prefazione

di Beniamino Deidda1


La letteratura giuridica in tema di uguaglianza e pari dignità delle persone è sterminata. Se ne è scritto sotto vari profili di diseguaglianza e discriminazione: la razza, il sesso, la religione, le opinioni politiche, le condizioni sociali ed economiche. Ma è la prima volta, mi pare, che questi temi, vitali per ogni democrazia, vengono affrontati sotto la lente ingombrante della disabilità. La disabilità delle persone è una di quelle evenienze che scombina tutte le costruzioni teoriche, tutte le utopie di eguaglianza sociale e tutti i sistemi più o meno sofisticati di intervento sociale, perché essa è un fatto che, di per sé, costituisce un enorme elemento di diseguaglianza. Di fronte al disabile, alla sua giornata, alle sue difficoltà si sente la vanità delle nostre elucubrazioni teoriche, la loro scarsa aderenza al mondo concreto e l’inutilità dei sillogismi che fanno quadrare il cerchio delle buone costituzioni e delle buone leggi, ma non spostano di una virgola le difficoltà dei disabili. Non succede per nessun’altra discriminazione, anche se vistosa: se si fa questione di razza o di sesso, la vita quotidiana non ti viene ostacolata o impedita solo perché sei nero o sei donna. Puoi muoverti, mangiare da solo, organizzare le riunioni di protesta o andare al cinema. Tutto, cioè, si restringe alla sfera ideologica e normativa, nella quale ogni singolo conserva la sua autonomia e il potere di ribellarsi e dire no. Se un giorno i più convenissero che i neri hanno gli stessi diritti dei bianchi, il problema sarebbe risolto. Se un giorno fossimo d’accordo che le donne dovranno avere le stesse posizioni di partenza dei maschi e non vi saranno differenze di salario o di carriera, il problema della discriminazione tra i sessi sarebbe risolto.

Per i disabili no. Anche se le leggi riconoscessero i diritti dei disabili, se le barriere architettoniche venissero eliminate, se i posti di lavoro riservati ai disabili venissero coperti, rimarrebbe comunque aperta una enorme questione di diseguaglianza. La ragione sta nel fatto che i problemi che la disabilità pone travalicano la dimensione dell’ideologia o dell’assetto normativo e affondano invece le loro radici nella dimensione materiale. Alzarsi, muoversi, andare a scuola o al cinema: per rendere possibile tutto questo occorrono certo buone leggi, ma non bastano. Occorre qualcosa d’altro.

2. L’indagine di Raffaello Belli tra le pieghe della nostra Costituzione e delle Convenzioni internazionali cerca di scoprire cosa sia quel qualcosa che può davvero rendere eguali i disabili. E non si tratta di qualcosa che possa essere scoperto facilmente. Infatti l’Autore giustamente la prende larga: comincia dai diritti inviolabili della persona che la nostra Costituzione riconosce ad ogni uomo e di lì prende le mosse per un’implacabile esame delle norme e delle distorsioni della Costituzione operate dal legislatore e dalle amministrazioni pubbliche in materia dei diritti dei disabili. Alla fine del percorso si resta colpiti dalla quantità di cose che ancora ci sono da fare per rendere questo Paese un poco più civile.

E’ istruttivo riavvolgere il filo dell’implacabile requisitoria del Belli sullo stato dell’arte in materia di disabilità, perché vi si dimostra per tabulas non solo l’atteggiamento miope del legislatore, ma anche la scarsa considerazione che circonda la condizione dei disabili nei rapporti sociali e con le pubbliche amministrazioni.

Ha ragione l’Autore a sostenere che il punto di partenza o, meglio, i due robusti binari da seguire se non si vuol perdere il filo della questione sono due: il principio costituzionale di eguaglianza e il dovere inderogabile di solidarietà. E’ così facile convincersi che siamo d'accordo sul fatto che tutti siano uguali davanti alla legge; ma è difficile continuare a sostenerlo guardando negli occhi un disabile. La ragione sta nel fatto che il principio formale dell’eguaglianza viene tradizionalmente interpretato con qualche superficialità. Vorrei notare che l’Assemblea Costituente si è discostata da quella robusta tradizione che riteneva che “tra le verità di per sé evidenti” vi fosse quella secondo cui ‘gli uomini sono stati creati uguali’, come dice in apertura la Dichiarazione di indipendenza americana; o che ‘gli uomini nascono e rimangono liberi ed eguali nei diritti’, come suona il primo articolo della Dichiarazione dei diritti francese del 1789. La nostra Costituzione non contiene l’affermazione che gli uomini nascono liberi ed eguali. Questa omissione ha una spiegazione molto semplice: ed è che l’affermazione non è vera. Non è affatto vero che gli uomini nascono liberi. Qualche millennio fa, e per molti secoli ancora, molti uomini nascevano schiavi e lo restavano per tutta la vita. Ancora oggi in molte parti del mondo, e non troppo lontano da noi, molti uomini non sono affatto liberi e fin dalla nascita vengono perseguitati, ristretti in spaventosi reclusori o impediti nell’esercizio delle elementari libertà individuali.

Ancor più evidente è che gli uomini non nascono affatto uguali: dappertutto nel mondo essi hanno fin dalla nascita caratteristiche diverse: sono diversi il colore della pelle, il sesso; diversi i regimi politici e la religione dei padri; diverse le capacità personali e le condizioni economiche; non c’è bisogno di spiegare che i ricchi (sempre più ricchi) e i poveri (sempre più poveri) non trascorrono la loro vita all’insegna dell’eguaglianza. E chi potrà sostenere che chi nasce affetto da tretraparesi spastica è eguale a che può speditamente camminare? Dunque la diversità, una profonda diversità, caratterizza gli uomini fin dalla nascita. E’ la nostra ricchezza la diversità, piena di contrasti, di sfumature e di infinita varietà, ma è anche la nostra croce perché essa è fonte di inesauribili discriminazioni e disuguaglianze.

3. Dunque gli uomini non nascono eguali, ma, come dice felicemente la nostra Costituzione, essi hanno pari dignità sociale. E’ la dignità che scaturisce dall’essere uomo e che, dunque, va riconosciuta a tutti. Ed è per questo che la legge dovrà trattare tutti in modo eguale (‘sono uguali davanti alla legge’), a prescindere dalle differenze di qualsiasi genere.

La nostra Costituzione colloca la libertà e l’eguaglianza non nella categoria dei fatti, ma in quella delle irrinunciabili aspirazioni: in una democrazia governata dal diritto tutti devono poter essere liberi e trattati dalla legge come eguali.

Ecco dunque il senso, messo bene in evidenza dal Belli, dei doveri di solidarietà contenuti nell’articolo 2 della nostra Costituzione. Dinanzi alle inevitabili diseguaglianze nell’esercizio dei diritti fondamentali riconosciuti ad ogni uomo, la Repubblica e i suoi cittadini si vincolano ad adempiere ai loro doveri di solidarietà civile, sociale ed economica. E’ questa la chiave per superare lo stato di diseguaglianza di chi nasce o vive in condizioni di soggezione personale, sociale ed economica: siamo tutti vincolati verso costoro a contribuire solidaristicamente al superamento delle loro difficoltà. Si tratta di una delle più avanzate intuizioni della nostra Costituzione, secondo cui lo stato di diritto e la democrazia non si possono costruire solo sui diritti, ma si costruiscono e si declinano intorno agli 'inderogabili’ doveri di solidarietà. Di fronte ai disabili la Repubblica non può voltare lo sguardo da un'altra parte. L’aspirazione a renderli eguali, divenuta un cardine dell'assetto costituzionale, impone alla Repubblica precisi obblighi di fattivo intervento.

Che le cose stiano effettivamente così l’Autore lo dimostra attraverso un’acuta lettura del capoverso dell’articolo 3 della Costituzione. Molti autori hanno ripetutamente affermato che gli ostacoli di ordine economico e sociale che sono da rimuovere, secondo il capoverso dell’articolo 3, costituiscono un aperto riconoscimento da parte dei Costituenti dell’esistenza nella nostra società di dolorose discriminazioni e di insopportabili diseguaglianze. Il Belli si mostra d’accordo, ma di questo riconoscimento dà un’interpretazione originale in tema di disabilità. Si badi - sembra dire l’Autore - la disabilità è certamente un ostacolo che di fatto limita la libertà e l’eguaglianza delle persone disabili e impedisce il pieno sviluppo della loro personalità; ma occorre sottolineare che si tratta di uno di quegli ostacoli che non possono facilmente essere rimossi. Occorre un ‘impegno permanente' che non può essere solo del legislatore, ma deve appartenere a ‘tutte le formazioni sociali in cui si svolge la personalità’ del disabile. Il che equivale a dire che è necessario l’impegno del Parlamento, quello del Governo, quello della scuola, quello dei Comuni, quello dei privati datori di lavoro e così via, tutti occupati a rimuovere o ridurre quell’ostacolo permanente che è la disabilità.

Vorrei aggiungere che su questo terreno si gioca una partita difficile: quello dell’individuazione dei soggetti chiamati a ‘rimuovere gli ostacoli’ che impediscono il pieno sviluppo della persona e la partecipazione alla vita politica economica e sociale.

Questo è un curioso Paese: se si chiede in giro come debba essere interpretato il bellissimo incipit del capoverso dell’art. 3 ‘E’ compito della repubblica rimuovere gli ostacoli…’ e, soprattutto, cosa si debba intendere per “la Repubblica”, si otterranno risposte vaghe. La Repubblica è, di volta in volta, il Parlamento, il Governo, le amministrazioni pubbliche, i Sindaci, le Autorità ecc.. La Repubblica è sempre qualche altro, lontano da noi. Mai che il compito di rimuovere gli ostacoli ci riguardi o riguardi qualcuno che non ha posti di rilievo nella società. Già molti anni fa la Lettera a una professoressa dei ragazzi di Barbiana ammoniva che per il babbo di Gianni (l’alunno povero e analfabeta) “l’articolo 3 suona così: e compito della signora Spadolini rimuovere gli ostacoli….”. L’ammonimento non vale solo per la Scuola, ma in ogni altro ambito. L’odissea dei disabili alla ricerca della ‘vita indipendente’ ci mostra che troppe ‘signore Spadolini’ si sottraggono al loro obbligo di rimuovere gli ostacoli. Sarebbe bello che tutti i cittadini nutrissero la convinzione che ciascuno di noi, quale che sia il suo impiego o la sua funzione, durante la sua vita si troverà nella situazione di dover rimuovere qualche ostacolo che di fatto impedisce l’eguaglianza tra le persone. Di questo si dovrebbero ricordare, ad esempio, tutti gli impiegati delle pubbliche amministrazioni che di fronte alle richieste dei disabili dirette ad esercitare i loro diritti inviolabili, altro non sanno rispondere, che la stereotipata formula “non ci sono soldi”. Come se la Corte Costituzionale non avesse solennemente e ripetutamente affermato che in materia di diritti inviolabili delle persona non è l’esercizio dei diritti che deve conformarsi alla scarsità delle risorse, ma sono i bilanci a doversi predisporre ed adeguare per la completa soddisfazione dei diritti.

4. Come ormai si sarà capito, la tesi di fondo del libro è che la soddisfazione dei diritti fondamentali dei disabili non è affidata al tipo di welfare che è stato adottato: è invece una questione che riguarda da vicino lo stato di diritto (o meglio, lo stato dei diritti) e la qualità della democrazia. In uno stato di diritto non si impedisce ai bambini di andare a scuola e non si lasciano morire gli ammalati perché non ci sono soldi. Tutti capiamo che si tratta di quei diritti fondamentali che hanno priorità nell’organizzazione di ogni Stato che si rispetti. Per i diritti dei disabili, questa cosa stranamente diventa meno chiara, come se fossero diritti diversi, come se la condizione di disabilità li rendesse meno visibili e più violabili, solo perché il loro esercizio è talvolta più oneroso.

Qui le considerazioni del Belli sono particolarmente efficaci. Non si tratta solo di riconoscere la pari dignità dei soggetti disabili; è che assume un decisivo rilievo giuridico la “condizione di fatto” dei disabili. Perciò è perfettamente inutile che gli organismi pubblici riconoscano a ‘parole’ i diritti dei disabili (e come potrebbe essere altrimenti?); anzi, questo riconoscimento, come osserva maliziosamente l’Autore, maschera l’ipocrisia di coloro che alle parole non fanno seguire la piena realizzazione dei diritti.

Fa molto bene l’Autore a ricordare, a questo proposito, che l’Italia è inserita in un contesto internazionale i cui valori fondanti prevedono la concreta eguaglianza di tutti i cittadini. Non è un caso che l’articolo 2 della Convenzione ONU preveda espressamente la “non discriminazione dei disabili”¸ né che la Carta fondamentale dei diritti dell’Unione vieti ogni discriminazione fondata, in particolare, sulla disabilità; nè che l’articolo 10 del Trattato stabilisca che l’Unione mira a combattere le discriminazioni “fondate sul sesso, la razza….e la disabilità”.

Ma è pur sempre vero che siamo nel campo delle affermazioni di principio, sia pure solenni e cogenti. Manca però nell’ordinamento internazionale quel meccanismo escogitato dal capoverso dell’articolo 3 della nostra Costituzione, che obblighi gli Stati ad intervenire con azioni positive per la realizzazione dei diritti dei portatori di disabilità. Su questo punto, che è assolutamente decisivo, l’Autore non ha dubbi: “la protezione della dignità umana richiede interventi pubblici individualizzati”. Dunque per soddisfare i diritti dei disabili l’ultima cosa da fare è reclamare riconoscimenti formali o generiche rassicurazioni sull’esistenza dei diritti. La storia recente del nostro paese ci dice che, diversamente dal passato, oggi è più difficile negare o contestare la precettività delle norme costituzionali. E’ dunque alla concreta attuazione dei diritti che bisogna guardare o, per esprimersi con le parole di Raffaello Belli, occorre verificare che dall’eguaglianza delle possibilità si passi all’eguaglianza dei concreti risultati. Per i disabili è particolarmente importante che il livello dei risultati non dipenda dalle abilità che si mettono in campo, ma dal dovere costituzionale di soddisfare i diritti inviolabili di ogni essere umano.

5. Ma il punto vero resta quello dell'effettività, cioè della concreta realizzazione dei diritti dei disabili. E' vero che la Convenzione dell'Onu sui disabili stabilisce l'obbligo positivo per gli Stati di “fornire soluzioni ai disabili su basi individuali”, ma, secondo tale Convenzione, è anche vero, come osserva il Belli, che la chiave di volta della tutela antidiscriminatoria è costituita dall'obbligo di adottare accomodamenti ragionevoli. Devo dire che il termine 'accomodamento', per chi abbia qualche sensibilità istituzionale, stride un po' con il concetto di 'diritti fondamentali della persona'. Ma sappiamo bene come le legislazioni di altri paesi abbiano in onore la concreta realizzazione dei principi, piuttosto che la purezza delle definizioni. Naturalmente, però, bisogna fare i conti con i termini 'accomodamento' e 'ragionevole'. Il Belli osserva acutamente che l'accomodamento ragionevole raggiunto deve essere comodo per il disabile, perché se così non fosse verrebbe meno la finalità primaria che è quella di garantire il godimento dei diritti e delle libertà da parte dei disabili. La questione ha una notevole importanza pratica, perché l'esperienza italiana ci offre molti accomodamenti che ragionevoli non sono e si traducono, anzi, in soluzioni che non giovano in nulla ai disabili ed oggettivamente producono sperpero di risorse, utile solo ad accreditare l'apparenza di avere formalmente assolto agli obblighi stabiliti dalla legge. Il tema è intimamente connesso ad un altro che rappresenta una costante nel rapporto tra le pubbliche istituzioni e i disabili: l'insufficienza delle risorse. Da sempre tale insufficienza è stata opposta ai disabili che pretendevano la realizzazione dei propri diritti, anche quando sembrava evidente che la risposta negativa avrebbe superato i confini dell'illegalità.

Comunque, la questione non è di facile soluzione dal momento che è pacifico che spetta al Parlamento, nella sua esclusiva discrezionalità, stabilire risorse e modi con i quali la Repubblica è tenuta ad assolvere ai suoi doveri di solidarietà nei confronti delle persone disabili. Resta tuttavia il fatto che in presenza dei diritti fondamentali, tale discrezionalità non può estendersi fino a negarne la concreta e sostanziale attuazione. Si tratta dunque anche qui di adottare soluzioni 'ragionevoli', capaci di bilanciare la coesistenza di diritti diversi che debbono trovare attuazione tenendo presenti le risorse economiche date, sempre carenti per definizione.

Senonché proprio gli orientamenti in tema di 'bilanciamento', vengono sottoposti dal Belli a critica severissima. L'Autore sostiene che il bilanciamento dovrebbe avvenire tra diritti e valori che affondano la loro origine nella Costituzione e non tra valori antitetici alla Costituzione. Si citano le spese militari di cui è difficile trovare la matrice nel “ripudio” della guerra di cui all'articolo 11 o la dilagante evasione fiscale, certamente contraria a tutti i principii costituzionali.

Quello che avviene nella concretezza dei bilanciamenti di cui abbiamo fatto esperienza è sconsolante. La scelta avviene quasi sempre sacrificando uno dei valori in comparazione e quasi sempre si tratta del valore che rappresenta interessi più 'deboli' o che, comunque, garantisce un minor numero di consensi elettorali. Occorrerebbe invece ricordare che esiste una gerarchia di valori costituzionali tra i quali ai primi posti va annoverato il diritto alla salute. Quando si tratta della salute (della vita, a volte!) dei disabili questo valore conosce un curioso e incomprensibile deterioramento.

6. L'ennesima 'trovata' in materia è costituita dalla 'compartecipazione alle spese'. Le risorse sono insufficienti, si dice: dunque la cosa migliore e più democratica consiste nel fare partecipare anche i disabili alle spese che saranno sostenute per quelle prestazioni che sono indispensabili all'esercizio della libertà e dei diritti fondamentali della persona. Personalmente non ho nulla da obiettare. Il principio mi sembra accoglibile nella misura in cui risponde ad un criterio generalizzato, secondo il quale ciascuno contribuisce all'organizzazione sociale in proporzione delle sue sostanze. Ma è l'applicazione del principio che pone qualche problema. Il principio non si può ciecamente applicare sulla scorta dell'eguaglianza formale: abbiamo già visto che l'eguaglianza formale, di per sé, non garantisce neppure la parità dei diritti, né la dignità della persona. La chiave dell'applicazione del principio deve essere il corretto apprezzamento della diversità di ciascuno. Dobbiamo passare dalla normativa della mera eguaglianza formale alla normativa che assicuri il rispetto sostanziale dell'eguaglianza tra i cittadini. E allora il criterio chiave è quello illustrato da Lelio Basso nella sua mirabile lettura del capoverso dell'articolo 3 della Costituzione, criterio interpretativo di tutte norme di legge ordinaria, ma anche della stessa Costituzione: rimuovere gli ostacoli (senza crearne di nuovi!), perché a ciascuno sia garantito il pieno sviluppo della persona.

E allora in materia di compartecipazione alle spese, ha ancora ragione il Belli: la compartecipazione alle spese da parte dei disabili è legittima se non compromette, anche solo in parte, l'effettivo godimento dei diritti fondamentali. Se, come sembra possa accadere, la compartecipazione diventasse una nuova causa di povertà dei disabili e delle loro famiglie, saremmo di fronte ad un ulteriore fattore di discriminazione. Essa aggraverebbe la situazione dei disabili senza contemporaneamente provocare un impoverimento (relativo!) dei più ricchi, contribuendo ad allargare quell'ampia forbice tra la ricchezza dei pochi e la povertà dei moltissimi che sembra essere il segno distintivo del tempo che viviamo.

Il tema dunque non è se la compartecipazione sia legittima in sé, ma se il suo uso non possa provocare nuove discriminazioni. Non saprei dire se, dal punto di vista economico, sia ineccepibile la posizione del Belli, secondo cui la compartecipazione è legittima “se colpisce solo gli strati superiori nella gerarchia della ricchezza”. Può darsi, (ma, eccezionalmente, questa volta ci vorrebbe un tecnico) che ci siano margini di differenziazione nei confronti dei medio-ricchi. Ma quello che so per certo è che lo strumento ineludibile per decidere il come e il quanto della compartecipazione, è ancora una volta il capoverso dell'articolo 3 della Costituzione.

7. Mi rendo conto che sono andato troppo per le lunghe. In generale è questa la ragione che sta alla base del diffuso fenomeno per cui i lettori saltano a piè pari la prefazione dei libri. Fanno molto bene. A mia parziale giustificazione c'è il desiderio che non passi inosservata una lettura della Costituzione assolutamente nuova: quella dalla parte dei disabili, vista con la loro lente, resa più limpida dalle difficoltà e dai disagi.

Abbiamo tutti bisogno di questa lettura, specie quelli di noi che ritengono, a torto o a ragione, di non essere portatori di disabilità. Ne abbiamo bisogno perché dobbiamo 'cambiare' la nostra cultura, rinnovarne i contenuti e affinare il nostro sguardo.

Anche i disabili hanno bisogno di rinnovare la loro cultura, che solo in tempi relativamente recenti ha visto la rivendicazione dei diritti essenziali. Aggiungerò che spesso il taglio è stato quello della pura rivendicazione economica o della richiesta di provvidenze, sia pure essenziali per la vita quotidiana.

Ma libri come questo, che pure ampiamente documentano la fondatezza delle rivendicazioni dei disabili, hanno una funzione diversa e più alta: quella di dare attuazione all'articolo 1 della Costituzione, nella parte in cui solennemente dichiara che 'la sovranità appartiene al popolo'.

Ora, il popolo, com'è noto, non è costituito dalla pura somma degli individui che abitano un Paese, ma è il complesso dei cittadini che consapevolmente costruiscono il proprio destino e disciplinano le loro istituzioni. Del popolo, così concepito, fanno parte a pieno titolo i disabili.

Proprio a loro è rivolta la lettura che il Belli fa della Costituzione, che ha come sfondo proprio i problemi dei disabili. Finora essi hanno lottato per l'eliminazione delle barriere architettoniche, per l'autonomia di ciascuno secondo i canoni della vita indipendente, per l'assistenza ventiquattr'ore su ventiquattro a chi sia nell'impossibilità di compiere le funzioni comuni della vita quotidiana. E' venuta l'ora di battersi perché ciascuno dei disabili apprenda a diventare sovrano, perché la Costituzione li vuole sovrani. Altro che reclamare le stampelle o la carrozzina o l'assistenza notturna. Bisogna essere padroni del proprio destino ed esercitare la sovranità: nelle decisioni della vita politica, nell'organizzazione della vita sociale, nelle scelte individuali della vita quotidiana.

Raffaello da molto tempo ha imparato ad essere sovrano. E, come i sovrani di un tempo che si occupavano di tutti gli abitanti del loro regno, dedica il suo tempo a prendersi cura degli altri.



Abstract


Sotto vari profili, in primo luogo l’art. 3 della Costituzione, l’eguaglianza è il principio supremo dell’ordinamento giuridico. Tuttavia per realizzarla è indispensabile da un lato tener ben presenti almeno tutti i principi fondamentali dell’ordinamento giuridico e, dall’altro, basarsi sulla realtà vera della vita concreta.

Nel volume, in primo luogo, e sotto il profilo della disabilità, viene esaminata la normativa sovrastante, cioè la Convenzione dell’Onu sui disabili, la Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e soprattutto la Costituzione italiana.

Ne emerge subito che, di solito, non viene tenuto conto in maniera adeguata dei diritti inviolabili di tutti, e quindi anche dei disabili: è uno dei motivi fondamentali per cui serve a poco spulciare le singole disposizioni senza partire dai principi dell’ordinamento giuridico.

Parimenti, troppo spesso ci si basa su un’immagine di comodo delle esigenze dei disabili: questo rende più che mai necessario chiarire quelle che sono veramente le difficoltà incontrate da queste persone.

Nel volume si fa riferimento principalmente alla compartecipazione, mentre l’Isee viene menzionato solo in alcuni contesti specifici. Questo perché la vera questione non è tanto l’Isee, che è uno strumento, quanto la compartecipazione al costo delle prestazioni sociali.

Alcuni autori criticano la compartecipazione di per sé, ritenendola umiliante per il disabile e/o perché è stata creata per non adempiere al dovere costituzionale della progressività del sistema fiscale, ovvero perché non si vuol combattere l’evasione fiscale.

Il fatto è che con la progressività del sistema fiscale imposta dalla Costituzione, i servizi pubblici devono essere pagati maggiormente con il denaro di chi ha più ricchezza. Viceversa, con la compartecipazione alla spesa, a parità di situazione economica equivalente, paga di più chi ha maggiori necessità di prestazioni sociali. E chi ha queste maggiori necessità può trovarsi a dover pagare di più di chi ha una migliore situazione economica, ma minori necessità. Si tratta di un meccanismo che lascia molto perplessi sul piano della legittimità costituzionale.

Nella Convenzione Onu sui disabili è accolto in buona misura il “modello sociale della disabilità” (nel volume la parola “disabilità” viene utilizzata in questo senso). Da ciò deriva che nei confronti della disabilità non ci deve essere più l’indennizzo (come accade spesso), bensì un vero e proprio risarcimento. Ovvero una somma di denaro equivalente non ad una parte delle capacità, che non ci sono, bensì idonea a compensare totalmente l’appena menzionata assenza di capacità.

Quindi, se, a seguito della Convenzione dell’Onu sui disabili, si ritiene che la disabilità debba essere risarcita, e non indennizzata, né consegue che si restringono molto i margini di legittimità della compartecipazione.

Un punto fondamentale trattato nel libro è che gran parte delle prestazioni necessarie ai disabili servono non “solo” per la qualità della vita o per esigenze assistenziali, bensì prima di tutto per consentire in concreto l’esercizio dei diritti inviolabili. E quindi, in misura nettamente prevalente non si tratta di una questione di welfare, ma di diritti fondamentali.

Sennonché l’art. 2 della Costituzione stabilisce che questi diritti fondamentali sono inviolabili, cioè a dire che il Parlamento non può limitarne l’esercizio nemmeno con la speciale procedura prevista per la revisione della Costituzione. E quindi il legislatore viola i diritti fondamentali dei disabili quando stanzia risorse insufficienti per erogare ai disabili tutte le prestazioni necessarie a loro per l’esercizio di tali diritti. In tal modo viene violata la Costituzione perché i diritti fondamentali dei disabili diventano violabili.

Di conseguenza per quanto riguarda le prestazioni indispensabili ai disabili per il concreto esercizio dei diritti inviolabili, e soltanto per queste prestazioni, non possono essere posti limiti per via dell’insufficienza delle risorse. Perciò, pure sotto questo profilo, sono molto ristretti (per non dire inesistenti) i margini entro cui la compartecipazione può essere legittima. Ciò perché, per essere legittima, la compartecipazione deve essere messa in modo tale da non limitare le possibilità concrete che i disabili hanno di esercitare i diritti inviolabili.

In altre parole, non essendoci il potere di limitare l’esercizio dei diritti inviolabili da parte di chi è normodotato, ne consegue che non possono essere destinate risorse insufficienti ai disabili in modo da limitare in concreto il libero esercizio dei loro diritti inviolabili.

Un altro problema centrale, collegato a questo, e sviluppato nel libro, è che le persone normodotate esercitano liberamente molti dei diritti inviolabili, a meno che la Repubblica non glielo impedisca. Viceversa i disabili gravi possono esercitare in concreto molti di tali diritti soltanto se la Repubblica interviene concretamente e in maniera adeguata.

L’esistenza dei due fattori appena menzionati, e cioè l’inviolabilità dei diritti e la necessità dell’intervento pubblico, pone i disabili in una situazione di concreta inferiorità giuridica difficilmente risolvibile, almeno allo stato attuale dell’evoluzione del diritto. Questa grave inferiorità pone ulteriori paletti alla legittimità della compartecipazione.

Per quanto riguarda i due problemi appena menzionati è rilevante che, nella sua bellissima Prefazione, Beniamino Deidda, ha individuato una soluzione nella sovranità popolare dell’art. 1 della Costituzione. Questo però indica anche un enorme problema giuridico, e cioè che il diritto di per sé non ha strumenti giuridici capaci di garantire la vera eguaglianza di chi ha talune difficoltà.

Altro elemento, trattato nel volume, è che nell’art. 2 della Costituzione la solidarietà è inderogabile. Poiché chi ha talune difficoltà è ancora ampiamente costretto a vivere da disabile, questo vuol dire che la solidarietà erogata dalla Repubblica è ampiamente insufficiente. Di conseguenza dall’inderogabilità della solidarietà deriva che la compartecipazione alla spesa è legittima soltanto se non riduce in alcuna misura il livello di solidarietà già prestato dalla Repubblica. Quindi, in altre parole, anche sotto il profilo della solidarietà, così come è imposta dalla Costituzione, la compartecipazione è legittima soltanto se non crea ulteriori difficoltà ai disabili.

Nel libro vengono poi esaminati alcuni aspetti dell’eguaglianza. In particolare la realizzazione dell’eguaglianza è dovere supremo dell’ordinamento giuridico, e non sarebbe ammesso derogarvi. Per cui, anche sotto questo profilo, la compartecipazione è legittima soltanto nella misura in cui non crea ulteriori difficoltà ai disabili. Ma, se si guarda, con competenza ed onestà, alla realtà vera della vita dei disabili, sono davvero pochissime le situazioni in cui la compartecipazione può evitare di creare ulteriori difficoltà ai disabili. E quindi è pochissimo probabile che la compartecipazione sia legittima perfino in relazione al co. 2 dell’art. 3 della Costituzione.

Nel volume viene poi esaminato il fatto che il pluralismo è un elemento essenziale della democrazia. Poiché i disabili sono un elemento del pluralismo democratico, sotto questo profilo la compartecipazione è legittima soltanto se non restringe le possibilità concrete che i disabili hanno di vivere pienamente la vita. E sono davvero molti ristretti i margini entro i quali la compartecipazione può essere imposta ai disabili gravi senza restringere le loro possibilità concrete di vivere la vita in condizione di eguaglianza con gli altri.

Si esamina poi il fatto che, pure sotto il profilo del principio del bilanciamento tra diritti di pari importanza, la compartecipazione alla spesa, soprattutto per i disabili, risulta difficilmente legittima. Infatti la compartecipazione è stata imposta anche per via del fatto che la tutela riservata dalla Costituzione ai disabili viene bilanciata con esigenze che contrastano con precisi precetti costituzionali, quali, soprattutto, l’evasione fiscale e le spese per armamenti.

Non esiste una precisa definizione di dignità. Il fatto è però che la dignità è stata posta al vertice dell’ordinamento giuridico europeo, e, per altri versi, è sicuramente al vertice dell’ordinamento giuridico italiano. Poiché molte prestazioni sociali sono essenziali per rispettare la dignità delle persone disabili, ne consegue che la compartecipazione è legittima soltanto nella misura in cui non incide sulla dignità di queste persone. E, se si adempie al dovere di fare riferimento alla realtà concreta della vita dei disabili, anche sotto questo profilo, i margini per la legittimità giuridica della compartecipazione sono davvero ristretti.

L’autodeterminazione, come Gianni Pellis traduceva molto correttamente la vita indipendente, è un principio fondamentale dell’ordinamento giuridico italiano, sempre che si faccia correttamente riferimento alla Costituzione, ma anche alla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea ed alla Convenzione Onu sui disabili. Di conseguenza nel libro si discute il fatto che la compartecipazione alla spesa è legittima soltanto nella misura in cui non restringe in concreto le possibilità che i disabili hanno per determinare la propria vita. E qui, se si considerano correttamente quelli che sono i diritti garantiti ai disabili in primo luogo dalla Costituzione, e si considerano veramente le condizioni reali di vita di chi ha gravi disabilità, solo in pochissimi casi è possibile imporre la compartecipazione senza ridurre le possibilità concrete che i disabili hanno di autodeterminare la propria vita.

Nel volume viene anche sollevato il problema che sarebbe di dubbia legittimità giuridica una norma che intervenisse in materia senza progredire sulla strada del superamento della disabilità. E sembra molto difficile che la compartecipazione possa essere legittima sotto questo ulteriore profilo.

Una volta visti quali sono i veri diritti dei disabili, si tratta di esaminare in concreto quali sono le difficoltà che i disabili incontrano per poter vivere. E questo non lo si può fare se ci si basa su una visione della disabilità semplificata, costruita ad arte, per agevolare il compito di chi, a vario titolo, si occupa o vive sulla disabilità.

Un ulteriore punto centrale sviluppato nel volume è che le difficoltà da superare variano di molto, a seconda di quale tipo di vita si prende a riferimento. Ad esempio, se si prende a riferimento il fatto che un disabile grave italiano va considerato un privilegiato se riesce a vivere un po’ meglio di come sopravvive un disabile in un Paese dell’Africa centrale, ne consegue che gli interventi necessari in materia sono pochi. E quindi può trattarsi di una via attraverso la quale poter ritenere legittima la compartecipazione.

Viceversa, se si stabilisce, che un disabile grave deve vivere più o meno come una tranquilla persona normodotata italiana, allora le difficoltà da superare sono ben maggiori, E quindi sorgono una serie di paletti a delimitare la legittimità della compartecipazione.

In proposito nel volume si esamina il fatto che in media i disabili sono più poveri della altre persone e si menziona anche il fatto che le prestazioni pubbliche erogate per superare la disabilità sono ampiamente insufficienti. E quindi, se ci si attiene al “modello sociale della disabilità”, va rilevato che i disabili compartecipano già, e molto ampiamente, al costo delle prestazioni, che dovrebbero essere fornite dalla Repubblica. Più in particolare i disabili compartecipano a tale costo con il denaro che devono tirare fuori di tasca propria per le prestazioni mancanti, e compartecipano anche con le rinunce che devono fare e con i sacrifici che vengono costretti a fare per l’insufficienza delle prestazioni e con l’enorme lavoro assistenziale gratuito al quale la Repubblica costringe i loro familiari.

Per quanto riguarda i maggiori costi, che devono essere sostenuti per superare la disabilità, nel lavoro svolto viene prestata ampia attenzione al tema dell’assistenza personale. Si tratta della parte del volume che susciterà le maggiori critiche, ma ciò è dovuto al fatto che è essenziale non assuefarsi a pratiche alle quali si può essere costretti, ma che non vanno bene. Si è perciò ritenuto di dover chiarire bene quali sono le difficoltà vere che le persone con gravi disabilità devono superare non per sopravvivere, non per una vita di serie B, ma per vivere un’esistenza egualmente piena e autodeterminata di quella degli altri.

Il problema dei maggiori costi della disabilità è tuttavia molto più grande di quello, spesso centrale, dell’assistenza personale. Sul punto non esistono molti studi veramente completi e questo è un ostacolo al superamento della disabilità. A tal proposito, in questo volume, ai risultati degli studi esistenti sono stati aggiunti molti altri elementi, e ne viene fuori un quadro della disabilità più realistico di quello trasmesso comunemente. Il che è rilevante perché è impossibile mirare all’eguaglianza, e non è quindi possibile dare attuazione ai principi fondamentali della Costituzione italiana e della Convenzione Onu sui disabili, senza guardare alla realtà vera della vita dei disabili

Nel volume si riporta poi il fatto che, secondo alcuni autori, la compartecipazione fa parte del welfare liberale, tipico ad esempio degli Stati Uniti, ma estraneo alla Costituzione italiana. Quindi si esaminano una serie di aspetti del Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri sull’Isee: ne emergono moltissimi aspetti di dubbia costituzionalità. In particolare per via del fatto che in tale DPCM non si tengono in considerazione i veri maggiori costi della disabilità. E cioè, fra l’altro:

Inoltre vi è un notevole e irragionevole, e perciò illegittimo, aggravamento degli oneri burocratici a carico di chi ha gravi disabilità.

Nel volume si sostiene che l’illegittimità costituzionale dell’intero Decreto, per la parte che riguarda i disabili, sta nel fatto che l’aver introdotto un nuovo testo normativo senza tener conto dei maggiori costi della disabilità e aggravando gli oneri burocratici a carico di queste persone, contrasta nettamente, se non altro, con gli artt. 2 e 3 della Costituzione e con la Convenzione dell’Onu sui disabili.

Riepilogando, da un lato, i diritti da rispettare e da realizzare per superare la disabilità e, dall’altro, i veri costi per superare la disabilità, risulta emergere l’illegittimità in sé di tutta l’applicazione della compartecipazione a carico di chi ha gravi disabilità. Quindi dal lavoro svolto risultano emergere sì forti perplessità sulla legittimità costituzionale di molti aspetti dell’Isee. Ma soprattutto emerge l’illegittimità della compartecipazione nel suo complesso.

Illegittimità derivante dal fatto che la normativa in tema di compartecipazione, almeno per quanto riguarda i disabili, si basa sostanzialmente su una falsa immagine. Falsa immagine sia di quanto scaturisce dalle disposizioni sovrastanti e sia della realtà concreta della vita dei disabili gravi.

Illegittimità che si può risolvere in due modi.

O si ritiene che, salvo prova contraria, i disabili gravi sono sempre in stato di bisogno, e quindi ad essi non va applicata la compartecipazione. Tra l’altro viene esaminata una sentenza della Corte di cassazione nella quale in realtà si dice che, se sono in stato di bisogno, i disabili non devono compartecipare alla spesa.

Oppure viene stabilita una franchigia per disabilità grave di numerose centinaia di migliaia di euro. Però in tal caso diventa irragionevole, per altri motivi, sottoporre i disabili gravi alla compartecipazione alla spesa.

Nelle ricerche fatte per svolgere questo lavoro sono emerse involontariamente una serie di vie di uscita per evitare la compartecipazione in maniera costituzionalmente legittima. Nel volume si è perciò ritenuto opportuno farvi cenno.

Tra queste va evidenziato che, in particolar modo dai lavoro preparatori della Convenzione Onu sui disabili, emergono due elementi fondamentali. Il primo: è possibile superare la disabilità soltanto conoscendo veramente la realtà concreta della vita di queste persone (quindi con alcuni essenziali collegamenti con gli artt. 2 e 3 della Costituzione italiana). E qui il Censis ha rilevato una fondamentale differenza rispetto ad altri Paesi europei, nel senso che in Italia, più che altrove, il tema della disabilità rimane tra “gli addetti ai lavori”.

Il secondo elemento è che non si può superare la disabilità se non vi è consapevolezza da parte dei disabili.

Nelle appendici del volume vengono esaminati taluni aspetti del contratto di lavoro delle colf, che risultano essere incompatibili con l’autodeterminazione dei disabili e la cui corretta definizione incide in maniera significativa sui costi realmente da affrontare per superare la disabilità. E si cerca quindi, anche sotto questo profilo, di definire in modo un po’ più completo quelli che sono i veri costi della disabilità.





1 Beniamino Deidda è stato magistrato per cinquant’anni ed ha concluso la sua carriera come Procuratore Generale presso la Corte d’Appello di Firenze. Attualmente è componente del Comitato Direttivo della Scuola Superiore della Magistratura. È direttore della rivista di Magistratura Democratica “Questione Giustizia”.

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